Βουλγαρικό βέτο στο 21ο πακέτο κυρώσεων

Το 21ο πακέτο κυρώσεων της ΕΕ κατά της Ρωσίας αρχίζει να παίρνει μορφή. Οι διπλωμάτες στοχεύουν τον σκιώδη στόλο πετρελαίου, ρωσικές τράπεζες και τη Ρωσική Ορθόδοξη Εκκλησία (Hromadske, S&P Global). Στη Σόφια, πολιτικοί παράγοντες συγκρούονται για το αν η Βουλγαρία πρέπει να μπλοκάρει τμήματα του πακέτου, ώστε να προστατευθούν ο Πατριάρχης Κύριλλος και συμφέροντα που συνδέονται με τη Λουκόιλ. Η διαμάχη έχει ευρωπαϊκή σημασία, επειδή η αντίρρηση ενός κράτους μπορεί να καθυστερήσει τις κυρώσεις και για τους 27.

Αυτή η ευπάθεια είναι ενσωματωμένη στις Συνθήκες.

Πώς μία κυβέρνηση σταματά τις υπόλοιπες

Οι κυρώσεις της ΕΕ ανήκουν στην Κοινή Εξωτερική Πολιτική και Πολιτική Ασφάλειας, δηλαδή στο πεδίο όπου τα κράτη-μέλη κράτησαν τον έλεγχο της εξωτερικής πολιτικής σε εθνικό επίπεδο, αντί να τον μεταβιβάσουν στις Βρυξέλλες. Το άρθρο 31 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση ορίζει την ομοφωνία ως κανόνα. Κάθε κυβέρνηση πρέπει να συμφωνήσει, αλλιώς απόφαση δεν περνά (επεξήγηση του Συμβουλίου για τις κυρώσεις).

Η διαδικασία έχει δύο στάδια. Πρώτα, οι κυβερνήσεις συμφωνούν σε μια πολιτική απόφαση που κατονομάζει ποιος τιμωρείται και με ποια αιτιολογία, με βάση το άρθρο 29 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση. Στη συνέχεια, ένας ξεχωριστός κανονισμός, με βάση το άρθρο 215 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, μετατρέπει την απόφαση σε δεσμευτικούς οικονομικούς περιορισμούς, τους οποίους πρέπει να εφαρμόσουν τράπεζες και επιχειρήσεις σε όλη την ενιαία αγορά (Verfassungsblog). Το βέτο βρίσκεται στο πρώτο στάδιο. Αν μία πρωτεύουσα αρνηθεί την πολιτική απόφαση, ο οικονομικός μηχανισμός δεν ενεργοποιείται. Οι άλλες 26 δεν μπορούν να την υπερψηφίσουν, όπως συμβαίνει σε πολλές νομοθετικές αποφάσεις της εσωτερικής αγοράς.

Μία κυβέρνηση με ισχυρό εσωτερικό συμφέρον μπορεί έτσι να αναγκάσει τις υπόλοιπες να διαλέξουν: είτε προσαρμόζουν το πακέτο είτε το χάνουν.

Η Ουγγαρία έδειξε ότι η τακτική λειτουργεί

Η Βουδαπέστη έδειξε το 2022 πώς χρησιμοποιείται αυτό το εργαλείο. Η Ουγγαρία απαίτησε να αφαιρεθεί ο Ρώσος Ορθόδοξος Πατριάρχης Κύριλλος από το έκτο πακέτο κυρώσεων της ΕΕ. Οι Ευρωπαίοι υποχώρησαν, διαγράφοντας το όνομά του για να διασώσουν την ευρύτερη συμφωνία (Reuters, Politico). Η Ουγγαρία δεν χρειαζόταν να πείσει τους εταίρους της ότι ο Κύριλλος άξιζε προστασία. Αρκούσε να κάνει το κόστος της παραμονής του στη λίστα μεγαλύτερο από το κόστος της αφαίρεσής του.

Το μάθημα μεταφέρθηκε. Ο πρόεδρος της Βουλγαρίας απείλησε το 2023 να ασκήσει βέτο σε κυρώσεις κατά του ρωσικού πυρηνικού τομέα (Reuters). Τώρα, βουλγαρικοί πολιτικοί κύκλοι ζητούν αφαιρέσεις από το 21ο πακέτο που συνδέονται με τον Κύριλλο και με τη Λουκόιλ, η οποία λειτουργεί το μεγαλύτερο διυλιστήριο της Βουλγαρίας στο Μπουργκάς (S&P Global). Το διυλιστήριο αυτό στηρίζει τον εφοδιασμό της χώρας με καύσιμα, δίνοντας στη Σόφια διαπραγματευτικό βάρος που ξεπερνά κατά πολύ τον θρησκευτικό συμβολισμό.

Δεν υπάρχει δημόσιο στοιχείο που να δείχνει ότι η Ουγγαρία συντονίζει τη σημερινή βουλγαρική στάση (σελίδα του Συμβουλίου για τις κυρώσεις κατά της Ρωσίας). Το θεσμικό συμπέρασμα είναι πιο αιχμηρό: δεν χρειάζεται συντονισμός. Από τη στιγμή που μία κυβέρνηση απέδειξε ότι μια αντίρρηση για ένα και μόνο όνομα μπορεί να αλλάξει πακέτο κυρώσεων, κάθε πρωτεύουσα με εσωτερική ευαισθησία γνωρίζει πώς λειτουργεί το εργαλείο.

Οι λόγοι διαφέρουν: ενεργειακή εξάρτηση, έκθεση ενός διυλιστηρίου, θρησκευτικοί δεσμοί. Η ισχύς που προσφέρει η ομοφωνία είναι η ίδια. Η Ουγγαρία και η Σλοβακία εξασφάλισαν εξαιρέσεις για τους αγωγούς στο έκτο πακέτο, επικαλούμενες τον ενεργειακό εφοδιασμό χωρών χωρίς πρόσβαση στη θάλασσα (έκτο πακέτο του Συμβουλίου). Νωρίτερα φέτος καθυστέρησαν και το 20ό πακέτο, λόγω διαφωνίας με την Ουκρανία, πριν άρουν τα βέτο τους τον Απρίλιο (The Geopost). Δεν χρειάζεται να υπάρχει μπλοκ κρατών. Ο ίδιος ο κανόνας της ομοφωνίας παράγει τη διαπραγματευτική ισχύ.

Τι παραμένει ασαφές

Το βασικό κενό αφορά την επίσημη μορφή του βουλγαρικού αιτήματος. Οι θεσμικοί μηχανισμοί και το προηγούμενο της Ουγγαρίας είναι σαφείς. Εκείνο που δεν επιβεβαιώνεται από δημόσιο έγγραφο του Συμβουλίου είναι αν η Σόφια έχει ζητήσει επισήμως αφαιρέσεις από το σχέδιο παραρτήματος του 21ου πακέτου. Η εσωτερική βουλγαρική σύγκρουση έχει καταγραφεί σε εγχώρια μέσα ενημέρωσης, αλλά οι διαπραγματεύσεις στο Συμβούλιο γίνονται κεκλεισμένων των θυρών. Το αν θα εξελιχθεί σε πραγματικό μπλοκάρισμα ή θα μείνει ως προδιαπραγματευτικό μήνυμα θα κριθεί από τη στάση που θα κρατήσει η Σόφια όταν οι διπλωμάτες βάλουν στο τραπέζι το τελικό κείμενο.

Ύστερα από είκοσι πακέτα κυρώσεων (σελίδα του Συμβουλίου για τις κυρώσεις κατά της Ρωσίας), η ΕΕ έχει οικοδομήσει σοβαρή οικονομική πίεση κατά της Ρωσίας. Κάθε νέος γύρος, όμως, περνά από την ίδια κλειδαριά της ομοφωνίας. Αυτό αντανακλά μια συνειδητή επιλογή των Συνθηκών: η εξωτερική πολιτική να παραμείνει υπό εθνικό έλεγχο. Το κόστος, όμως, συσσωρεύεται. Κάθε φορά που οι άλλες 26 κυβερνήσεις αποδέχονται μια στενή αντίρρηση για να σώσουν ένα πακέτο, η επόμενη πρωτεύουσα μαθαίνει ότι η τακτική είναι διαθέσιμη και ότι η ΕΕ πιθανότατα θα πληρώσει το τίμημα, αντί να αφήσει τη συμφωνία να χαθεί.