Προχωρά η μετατόπιση ισχύος στην ΕΕ

Όταν οι υπουργοί Εξωτερικών της ΕΕ συναντήθηκαν στο Druids Glen, στο Γουίκλοου της Ιρλανδίας, την 1η και 2α Σεπτεμβρίου, στο εξαμηνιαίο Gymnich, δηλαδή την άτυπη σύνοδο που επιτρέπει ανοιχτή συζήτηση χωρίς δεσμευτικές αποφάσεις, δύο σχέδια μεταρρύθμισης βρέθηκαν στο τραπέζι (ΕΥΕΔ, The Journal). Και τα δύο υπόσχονται ταχύτερη και πιο συνεκτική εξωτερική πολιτική. Εκείνο όμως που μπορεί πράγματι να προχωρήσει είναι το σχέδιο που συγκεντρώνει περισσότερη ισχύ στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Το δυσκολότερο, δηλαδή η αντιμετώπιση του εθνικού βέτο, παραμένει παγιδευμένο στον ίδιο κανόνα που επιχειρεί να αλλάξει.

Η Κάλας έχει τον τίτλο, όχι όμως τα εργαλεία

Η επικεφαλής της εξωτερικής πολιτικής της ΕΕ, η ύπατη εκπρόσωπος Κάγια Κάλας, υποτίθεται ότι συντονίζει όσα κάνει η Ένωση εκτός των συνόρων της. Στην πράξη, όμως, τα χρήματα και το προσωπικό για την αναπτυξιακή βοήθεια, την αμυντική βιομηχανία, την ανθρωπιστική συνδρομή και την πολιτική γειτονίας βρίσκονται σε χωριστές υπηρεσίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, τις οποίες δεν διοικεί (Le Monde, Euronews).

Το Παρίσι και το Βερολίνο θέλουν να διορθώσουν αυτή την ασυμμετρία. Τα συμπεράσματα του γαλλογερμανικού υπουργικού συμβουλίου του Ιουλίου ζήτησαν μεταρρύθμιση των δομών εξωτερικής δράσης, με ορίζοντα το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Οκτωβρίου, όπου οι αρχηγοί κρατών και κυβερνήσεων χαράσσουν τη γενική κατεύθυνση της ΕΕ, ώστε να ξεκινήσει η επίσημη επεξεργασία (Elysée, Bundesregierung). Σύμφωνα με τις πληροφορίες που έχουν δημοσιευθεί, η λύση θα έφερνε αυτά τα εργαλεία πιο κοντά στην Κάλας. Το αντάλλαγμα είναι ότι η ίδια θα εντασσόταν καθαρότερα στην ιεραρχία της προέδρου της Επιτροπής, Ούρσουλα φον ντερ Λάιεν (Politico).

Η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης, η διπλωματική υπηρεσία της ΕΕ που συνδυάζει στελέχη από τις εθνικές διπλωματικές υπηρεσίες, την Επιτροπή και τη γραμματεία του Συμβουλίου, θα επικεντρωνόταν περισσότερο στη στρατηγική και στις στρατιωτικές αποστολές, αντί να διαχειρίζεται προϋπολογισμούς και προγράμματα. Αυτό σημαίνει ότι η Υπηρεσία θα μπορούσε να χάσει έλεγχο πάνω σε κονδύλια, τοποθετήσεις προσωπικού και καθορισμό ατζέντας, ακόμη κι αν η επικεφαλής της αποκτούσε πρόσβαση σε περισσότερα μέσα πολιτικής (EUPerspectives). Δημόσιο γαλλογερμανικό έγγραφο δεν έχει δοθεί στη δημοσιότητα. Ο σχεδιασμός παραμένει βασισμένος σε διαρροές, οι οποίες καταγράφονται με συνέπεια από διαφορετικά μέσα, αλλά δεν έχουν επιβεβαιωθεί στις λεπτομέρειές τους.

Η συγκεκριμένη μεταρρύθμιση μπορεί να κινηθεί σχετικά γρήγορα, επειδή απαιτεί αναθεώρηση της απόφασης του Συμβουλίου του 2010 με την οποία ιδρύθηκε η Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Εξωτερικής Δράσης, όχι αλλαγή των ευρωπαϊκών Συνθηκών (Απόφαση 2010/427/ΕΕ του Συμβουλίου).

Το πρόβλημα του βέτο παραμένει κλειδωμένο

Η δεύτερη γραμμή συζήτησης αγγίζει κάτι βαθύτερο. Ένα ανεπίσημο έγγραφο από 11 χώρες, μεταξύ των οποίων η Γαλλία, η Γερμανία, η Αυστρία, η Ολλανδία, η Ισπανία και η Σουηδία, προτείνει έναν κώδικα δεοντολογίας κατά των παρελκυστικών βέτο στην εξωτερική πολιτική (ANSA, Euronews). Με βάση τις Συνθήκες της ΕΕ, οι αποφάσεις για την εξωτερική πολιτική και την ασφάλεια απαιτούν ομοφωνία: μία κυβέρνηση μπορεί να μπλοκάρει κυρώσεις ή αντίδραση σε κρίση, ακόμη κι όταν οι άλλες 26 συμφωνούν (άρθρο 31 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση).

Το ανεπίσημο έγγραφο προτρέπει τα κράτη να χρησιμοποιούν την εποικοδομητική αποχή, δηλαδή να απέχουν από μια απόφαση χωρίς να την εμποδίζουν. Ζητά επίσης από τις κυβερνήσεις να μην κρατούν φακέλους εξωτερικής πολιτικής ομήρους για άσχετες διεκδικήσεις και καλεί σε διερεύνηση δρόμων προς την ειδική πλειοψηφία, όπου οι αποφάσεις εγκρίνονται με σταθμισμένη πλειοψηφία αντί για συναίνεση όλων. Το εργαλείο δεν είναι θεωρητικό: η Κύπρος, η Ιρλανδία, η Αυστρία και η Μάλτα έχουν κατά περίπτωση κάνει στην άκρη, αντί να ασκήσουν βέτο σε συγκεκριμένες αποφάσεις (Euronews).

Η έξοδος από το αδιέξοδο χρειάζεται επίσης ομοφωνία. Οι χώρες που προστατεύονται από το βέτο πρέπει να συμφωνήσουν στην αποδυνάμωσή του. Γι’ αυτό ο κώδικας δεοντολογίας μπορεί να λειτουργήσει περισσότερο ως πολιτική δέσμευση παρά ως εφαρμόσιμος κανόνας.

Ποιος πληρώνει

Οι δύο μεταρρυθμίσεις παράγουν διαφορετικούς χαμένους. Η αναδιάταξη του μηχανισμού ενισχύει την προεδρία της Επιτροπής ως κέντρο εντολών για την εξωτερική πολιτική. Για τα μικρότερα κράτη αυτό έχει σημασία, επειδή ο ύπατος εκπρόσωπος λογοδοτεί σήμερα τόσο στα κράτη-μέλη μέσω του Συμβουλίου όσο και στην Επιτροπή. Ένας επικεφαλής εξωτερικής πολιτικής πιο δεμένος με την Επιτροπή αποδυναμώνει αυτόν τον διακυβερνητικό δίαυλο, μέσα από τον οποίο πρωτεύουσες όπως το Ταλίν ή το Δουβλίνο παραμένουν μέσα στη συζήτηση για αποφάσεις που τις αφορούν άμεσα.

Η Εσθονία δείχνει την ένταση του διλήμματος. Το Ταλίν θέλει ταχύτερο συντονισμό στις κυρώσεις και έχει δηλώσει δημόσια ότι η Ουγγαρία και η Σλοβακία καθυστέρησαν κρίσιμες αποφάσεις για την Ουκρανία (κυβέρνηση της Εσθονίας). Η ταχύτητα μέσω της ιεραρχίας της Επιτροπής έχει όμως κόστος, αν περιορίζει το κανάλι του Συμβουλίου, όπου τα μικρά κράτη έχουν θεσμική θέση (ERR).

Η γραμμή του βέτο μεταφέρει το κόστος αλλού. Η Κύπρος αντιμετωπίζει το βέτο ως ασφάλεια στους φακέλους ΕΕ-Τουρκίας· η αποδυνάμωσή του θα αφαιρούσε από ένα μικρό κράτος τον ισχυρότερο διπλωματικό μοχλό του (ΡΙΚ, Καθημερινή). Η Ουγγαρία έχει χρησιμοποιήσει το βέτο για να καθυστερήσει πακέτα κυρώσεων. Και για τις δύο χώρες, το σημερινό σύστημα είναι προστασία, όχι εμπόδιο.

Το Γουίκλοου δεν παρήγαγε αποφάσεις, όπως άλλωστε προβλέπει ο χαρακτήρας του Gymnich (Irish Times). Η επόμενη δοκιμασία είναι το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο του Οκτωβρίου. Η μεταρρύθμιση που έχει περισσότερες πιθανότητες να προχωρήσει είναι εκείνη που αναδιοργανώνει την αλυσίδα διοίκησης, επειδή χρειάζεται απόφαση του Συμβουλίου και όχι αλλαγή Συνθηκών. Οι Βρυξέλλες μπορεί να αποκτήσουν πιο καθαρό οργανόγραμμα πολύ πριν αποκτήσουν ταχύτερο τρόπο λήψης αποφάσεων.