ЕС пренарежда външната си политика

Когато външните министри на ЕС се събраха в Друидс Глен, в ирландското графство Уиклоу, на 1 и 2 септември за полугодишната среща „Гимних“ (неформален формат за открит разговор, без задължителни решения), на масата имаше две идеи за реформа (ЕСВД, The Journal). И двете обещават по-бърза и по-съгласувана външна политика. Разликата е, че едната може реално да тръгне напред, но ще концентрира повече власт в Комисията. Другата, за ограничаване на националното вето, остава блокирана от самото правило, което се опитва да промени.

Калас има титлата, но не и инструментите

Върховният представител на ЕС по външната политика Кая Калас по замисъл трябва да координира всичко, което съюзът прави навън. На практика парите и администрацията за помощ за развитие, отбранителна индустрия, хуманитарна подкрепа и политика към съседните държави са в отделни дирекции на Европейската комисия, които тя не управлява (Le Monde, Euronews).

Париж и Берлин искат да променят това. В заключенията от юлския френско-германски министерски съвет двете страни призоваха за реформа на структурите за външна дейност, като целта е Европейският съвет през октомври, където държавните и правителствените ръководители задават посоката на ЕС, да даде начало на официална работа (Елисейски дворец, германското правителство). Според публикациите решението би приближило тези инструменти до Калас. Цената е, че тя би попаднала по-ясно във вертикалата на председателя на Комисията Урсула фон дер Лайен (Politico).

Европейската служба за външна дейност, ЕСВД, е хибридна структура, съставена от национални дипломатически служби, Комисията и секретариата на Съвета. При обсъждания модел тя би се съсредоточила повече върху стратегията и военните мисии, а не върху управлението на бюджети и програми. Това означава, че службата може да загуби контрол върху пари, назначения и дневен ред, дори ако нейният ръководител получи достъп до повече инструменти (EUPerspectives). Публичен френско-германски документ няма. Контурите на реформата засега идват от изтичания, които са последователно описвани от различни медии, но детайлите не са официално потвърдени.

Тази промяна може да се движи сравнително бързо, защото изисква преразглеждане на решение на Съвета от 2010 г., с което беше създадена ЕСВД, а не промяна на договорите на ЕС (Решение 2010/427/ЕС на Съвета).

Проблемът с ветото остава заключен

Втората линия засяга по-дълбок въпрос. Неофициален документ на 11 държави, сред които Франция, Германия, Австрия, Нидерландия, Испания и Швеция, предлага кодекс за поведение срещу блокиращи вета във външната политика (ANSA, Euronews). Според договорите външнополитическите решения и решенията за сигурността изискват единодушие: едно правителство може да блокира санкции или реакция при криза, дори когато останалите 26 са съгласни (чл. 31 от Договора за Европейския съюз).

Документът насърчава конструктивното въздържане, при което дадена държава се отдръпва от решението, вместо да го блокира. Той призовава правителствата да не държат външнополитически досиета като заложник на несвързани искания. Предлага се и проучване на пътища към гласуване с квалифицирано мнозинство, при което решенията минават с претеглено мнозинство, а не с консенсус. Прецеденти има: Кипър, Ирландия, Австрия и Малта вече са се въздържали по конкретни решения, вместо да наложат вето (Euronews).

Изходът обаче също изисква единодушие. Държавите, които са защитени от ветото, трябва да се съгласят то да бъде отслабено. Това превръща кодекса по-скоро в политическо пожелание, отколкото в приложим механизъм.

Кой плаща

Двете линии на реформа създават различни губещи. Пренареждането на машината засилва председателя на Комисията като команден център на външната политика. За по-малките държави това има значение, защото върховният представител в момента отговаря както пред Комисията, така и пред държавите членки чрез Съвета. Ако външнополитическият ръководител бъде по-тясно вързан към Комисията, междуправителствената връзка отслабва. Именно през нея столици като Талин или Дъблин остават част от решения, които ги засягат пряко.

Естония показва напрежението добре. Талин иска по-бърза координация на санкциите и публично заяви, че Унгария и Словакия са забавили ключови решения за Украйна (правителството на Естония). Но ускоряването през йерархията на Комисията има цена, ако ограничи канала на Съвета, където малките държави имат място на масата (ERR).

Реформата на ветото засяга други интереси. Кипър гледа на ветото като на застраховка по досиетата ЕС - Турция; отслабването му би лишило малка държава от най-силния ѝ дипломатически лост (RIK, Kathimerini). Унгария използва ветото, за да забавя пакети със санкции. И за двете държави сегашната система е защита, не просто обструкция.

Уиклоу не произведе решения, както и предполага форматът (Irish Times). Следващият тест е Европейският съвет през октомври. По-вероятно е да напредне реформата, която пренарежда командната верига, защото за нея е нужно решение на Съвета, а не промяна на договорите. Брюксел може да получи по-подредена институционална схема много преди да получи по-бърз начин за вземане на решения.