750 Mrd. EUR bremsen neue EU-Prioritäten

Die EU will aufrüsten, die Ukraine stützen und zugleich ihre Pandemieschulden zurückzahlen. Der Haushalt, aus dem all das finanziert werden soll, dürfte aber ungefähr so groß bleiben wie jener, der beschlossen wurde, bevor diese Prioritäten überhaupt entstanden. Damit beginnt die eigentliche Auseinandersetzung: Welche Ausgaben verlieren, wenn neue politische Versprechen bezahlt werden müssen?

Der Mehrjährige Finanzrahmen, kurz MFR, legt die Ausgabenobergrenze der EU für sieben Jahre fest und muss von allen Mitgliedstaaten einstimmig beschlossen werden (EUR-Lex). Der laufende Rahmen für 2021 bis 2027 umfasst rund 1,074 Bio. EUR zu Preisen von 2018 (Europäische Kommission).

Der nächste Finanzrahmen steht vor einer Belastung, die frühere Haushalte nicht kannten. In der Pandemie nahm die EU über NextGenerationEU, ihren Wiederaufbaufonds, rund 750 Mrd. EUR am Kapitalmarkt auf (Rat der EU). Ab 2028 beginnt die Tilgung. Diese Zahlungen werden fällig, bevor neues Geld verteilt werden kann. Der nächste MFR muss also Verteidigung, Ukraine-Hilfe und Wettbewerbsfähigkeit finanzieren und zugleich Schulden bedienen, die es bei Festlegung der heutigen Obergrenze noch nicht gab.

Wo das Geld liegt

Zwei alte Programme dominieren den EU-Haushalt. Die Kohäsionspolitik, also regionale Investitionen zum Abbau wirtschaftlicher Unterschiede zwischen reicheren und ärmeren Teilen Europas, kommt auf 426,7 Mrd. EUR. Die Agrarpolitik erhält weitere 401 Mrd. EUR. Zusammen sind das etwa zwei Drittel des gesamten Rahmens. Für Sicherheit und Verteidigung stehen 14,9 Mrd. EUR bereit, also etwa 1,2 Prozent (EUR-Lex).

Darauf kommen neue Ansprüche. Für die Ukraine gibt es eine bestätigte EU-Fazilität von 50 Mrd. EUR für 2024 bis 2027, aber noch keine geklärte Anschlussfinanzierung (Europäische Kommission). Die Strategische Agenda der EU nennt Wettbewerbsfähigkeit, Verteidigung, Ukraine-Unterstützung und Sicherheit als Kernprioritäten (Europäischer Rat). Das Europäische Parlament hat zudem beschlossen, für den nächsten Zyklus fast 200 Mrd. EUR mehr zu verlangen, als die Kommission vorgeschlagen hatte (Euronews).

Vier Optionen, vier Sperrminoritäten

Die Lücke lässt sich nur auf vier Wegen schließen: durch eine höhere Ausgabenobergrenze, neue EU-Einnahmen, Kürzungen bestehender Programme oder neue gemeinsame Schulden. Für jede dieser Optionen gibt es eine Koalition, die sie blockieren kann.

Die Niederlande betrachten die Verhandlungen ausdrücklich aus Sicht eines Nettozahlers. Ihre Zahlungen nach Brüssel laufen vor allem über Beiträge auf Basis des Bruttonationaleinkommens, also über eine Abgabe, die proportional zur Wirtschaftsleistung steigt, wenn andere EU-Einnahmen nicht reichen (Rijksoverheid, Europäische Kommission). Deutschland hat meist ähnlich argumentiert. Beide Länder dringen darauf, neue Ausgaben zunächst innerhalb der bestehenden Obergrenze zu finanzieren, bevor höhere nationale Beiträge zur Debatte stehen.

Polen steht auf der anderen Seite. Warschau gibt gemessen am Bruttoinlandsprodukt innerhalb der NATO besonders viel für Verteidigung aus (NATO), ist aber zugleich stark von Kohäsions- und Agrarmitteln abhängig. Diese Kombination funktioniert nur, wenn der Haushalt wächst. Eine Gruppe von 16 Mitgliedstaaten, darunter Italien, Polen und Rumänien, hat sich gegen den Kommissionsentwurf gestellt und stärkere Garantien für Kohäsion und Landwirtschaft verlangt (EUNews).

Frankreich behandelt die Gemeinsame Agrarpolitik, also Agrarsubventionen und Unterstützung für ländliche Räume, als politische rote Linie (Europäische Kommission). Paris braucht deshalb entweder einen größeren Haushalt oder neue Einnahmen. Andernfalls geraten die eigenen Prioritäten zwangsläufig miteinander in Konflikt.

Rumänien zeigt, welches Risiko in den reinen Haushaltszahlen verborgen bleibt. Wenn Geld von formelbasierten Kohäsionszuschüssen, die nach regionalem Einkommen vergeben werden, hin zu Fonds verschoben wird, bei denen die besten Projekte gewinnen, müssten Länder mit schwächeren Verwaltungen Mittel künftig stärker erkämpfen statt sie nach Bedarf zu erhalten (Cohesion Data). Der Haushalt könnte also wachsen und ärmere Mitgliedstaaten trotzdem schlechterstellen.

Einnahmen, die es noch nicht gibt

Die Kommission hat neue „Eigenmittel“ vorgeschlagen, also Einnahmequellen, die direkt in den EU-Haushalt fließen. Dazu gehören Erlöse aus dem Emissionshandel, dem CO2-Markt der EU, aus dem CO2-Grenzausgleichsmechanismus für emissionsintensive Importe und aus einer statistischen Abgabe auf Unternehmensgewinne (Europäische Kommission). Beschlossen ist davon bislang nichts. Einnahmen aus Emissionshandel und Grenzausgleich könnten Importeure und Verbraucher belasten und damit neue Verteilungskonflikte auslösen. Bleiben sie hinter den Erwartungen zurück, bleiben die nationalen Beiträge die Rückversicherung (EUR-Lex).

Der Haushalt, der die EU-Ausgaben für sieben Jahre prägen wird, wird also in einer Lage verhandelt, in der jede Regierung ihre eigenen Haushaltsposten schützt. Entscheidend ist nun, ob irgendein Mitgliedstaat offen benennt, welches Programm er verlieren kann.