Bulgarien droht mit Veto gegen 21. Russland-Paket

Das 21. Sanktionspaket der EU gegen Russland nimmt Gestalt an. Im Blick stehen die Schattenflotte für russisches Öl, russische Banken und die Russisch-Orthodoxe Kirche (Hromadske, S&P Global). In Sofia streiten politische Akteure darüber, ob Bulgarien Teile des Pakets blockieren sollte, um Patriarch Kirill und Interessen im Umfeld von Lukoil zu schützen. Der Streit wiegt schwer, weil schon der Einspruch eines einzigen Mitgliedstaats Sanktionen für alle 27 aufhalten kann.

Diese Schwachstelle ist in den Verträgen angelegt.

Wie eine Regierung die übrigen stoppt

EU-Sanktionen fallen unter die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, also jenen Vertragsbereich, in dem die Mitgliedstaaten die Außenpolitik bewusst unter nationaler Kontrolle behalten haben. Artikel 31 des Vertrags über die Europäische Union macht Einstimmigkeit zum Regelfall. Jede Regierung muss zustimmen, sonst kommt kein Beschluss zustande (Erläuterung des Rates zu Sanktionen).

Das Verfahren läuft in zwei Stufen. Zuerst einigen sich die Regierungen politisch darauf, wer aus welchem Grund sanktioniert wird, gestützt auf Artikel 29 EUV. Danach setzt eine eigene Verordnung nach Artikel 215 AEUV diese Entscheidung in verbindliche Wirtschaftsmaßnahmen um, die Banken und Unternehmen im Binnenmarkt beachten müssen (Verfassungsblog). Das Veto greift in der ersten Stufe. Verweigert eine Hauptstadt die politische Entscheidung, kann die wirtschaftliche Umsetzung gar nicht beginnen. Die übrigen 26 können den Blockierer nicht überstimmen, wie sie es bei vielen Binnenmarktregeln könnten.

Eine Regierung mit einem klar abgegrenzten innenpolitischen Interesse kann die anderen damit vor eine einfache Wahl stellen: den Einwand aufnehmen oder das ganze Paket verlieren.

Ungarn hat gezeigt, dass es funktioniert

Budapest hat diese Methode 2022 vorgeführt. Ungarn verlangte damals, den russisch-orthodoxen Patriarchen Kirill aus dem sechsten Sanktionspaket der EU zu streichen. Die EU gab nach und entfernte Kirill von der Liste, um die umfassendere Einigung zu retten (Reuters, Politico). Ungarn musste niemanden davon überzeugen, dass Kirill schutzwürdig sei. Es musste nur erreichen, dass der Preis seines Verbleibs auf der Liste höher erschien als der Preis seiner Streichung.

Die Lektion blieb nicht auf Budapest beschränkt. Bulgariens Präsident drohte 2023 bereits mit einem Veto gegen Sanktionen im russischen Nuklearsektor (Reuters). Nun drängen bulgarische Akteure offenbar auf Streichungen im 21. Paket, die Kirill und Lukoil betreffen. Lukoil betreibt in Burgas die größte Raffinerie Bulgariens (S&P Global). Diese Anlage ist ein zentraler Pfeiler der bulgarischen Kraftstoffversorgung, womit Sofias Hebel weit über religiöse Symbolik hinausreicht.

Öffentliche Belege dafür, dass Ungarn die aktuelle bulgarische Position koordiniert, gibt es nicht (Ratsseite zu Russland-Sanktionen). Der strukturelle Punkt ist ohnehin ein anderer: Koordination ist nicht nötig. Sobald eine Regierung gezeigt hat, dass schon der Einwand gegen einen einzelnen Namen ein Sanktionspaket verändern kann, versteht jede Hauptstadt mit eigener Empfindlichkeit, wie dieses Instrument funktioniert.

Die Motive unterscheiden sich: Energieabhängigkeit, Raffinerierisiken, religiöse Bindungen. Der Hebel bleibt derselbe. Ungarn und die Slowakei sicherten sich im sechsten Paket Ausnahmen für Pipelineöl, weil sie auf ihre Lage als Binnenstaaten und ihre Versorgungssicherheit verwiesen (Rat zum sechsten Paket). Anfang dieses Jahres verzögerten sie das 20. Paket wegen eines Streits mit der Ukraine, bevor sie ihre Vetos im April aufgaben (The Geopost). Ein Block gleichgesinnter Staaten ist dafür nicht erforderlich. Die Einstimmigkeitsregel liefert den Hebel schon selbst.

Was offen bleibt

Die wichtigste Unklarheit betrifft den formalen Status der bulgarischen Forderung. Die Vertragsmechanik und der ungarische Präzedenzfall sind gut belegt. Kein öffentliches Ratsdokument bestätigt jedoch, ob Sofia tatsächlich Streichungen aus dem Entwurf des 21. Pakets verlangt hat. Der bulgarische Konflikt wird in heimischen Medien ausgetragen; die Verhandlungen im Rat bleiben geschlossen. Ob daraus eine echte Blockade wird oder nur ein Signal vor der Schlussverhandlung, hängt davon ab, was Sofia tut, sobald die Diplomaten den finalen Text vorlegen.

Nach zwanzig Sanktionspaketen (Ratsseite zu Russland-Sanktionen) hat die EU erheblichen wirtschaftlichen Druck gegen Russland aufgebaut. Jede neue Runde muss aber weiter durch dasselbe Einstimmigkeitsschloss. Das entspricht einer bewussten Vertragsentscheidung: Außenpolitik soll eben nicht vollständig nach Brüssel verlagert werden. Der Preis steigt dennoch. Jedes Mal, wenn die übrigen 26 einen engen Einwand akzeptieren, um ein Paket zu retten, lernt die nächste Hauptstadt, dass diese Taktik verfügbar ist und dass die EU wohl eher zahlt, als den gesamten Beschluss scheitern zu lassen.