EU-Kommission will Zwischenvetos in Beitrittsgesprächen abschaffen

Der Weg in die EU führt über zahlreiche Verhandlungsschritte, für die bislang Einstimmigkeit gilt. Am 6. Oktober schlug die Europäische Kommission vor, dass die Regierungen der Mitgliedstaaten über mittlere Etappen der Beitrittsgespräche künftig mit qualifizierter Mehrheit statt einstimmig entscheiden (Fragen und Antworten der Kommission, BTA). Damit könnte keine einzelne Hauptstadt mehr die Verhandlungen eines Kandidatenlandes einfrieren; beim endgültigen Beitritt behielte jedes Mitgliedstaat aber sein Veto. Die Änderung setzt voraus, dass die Regierungen einer Einschränkung ihrer eigenen Macht zustimmen. Auch der Streit um Ungarns Blockade der Ukraine bliebe ungelöst.

Welches Veto entfällt, welches bleibt

Ein EU-Beitritt führt durch eine lange Reihe von Prüfschritten. Die Verhandlungen sind in Themenblöcke gegliedert. Mit der Eröffnung eines Blocks signalisiert die EU, dass das Kandidatenland beginnen kann, sein Recht in diesem Bereich an die EU-Vorschriften anzupassen. Bisher müssen die Regierungen jedem Verhandlungsbeginn und jedem vorläufigen Abschluss einstimmig zustimmen. Jedes Land kann also Nein sagen (Erläuterung des Rates der EU).

Die Kommission will über diese Zwischenschritte mit qualifizierter Mehrheit entscheiden lassen. Dafür müssen mindestens 15 der 27 Regierungen zustimmen und zusammen mindestens 65 Prozent der EU-Bevölkerung vertreten (Artikel 16 EUV). Ein einzelnes Land könnte den Prozess dann nicht mehr aufhalten. Für den letzten Schritt soll es bei den bisherigen Regeln bleiben: Artikel 49 des EU-Vertrags verlangt weiterhin einen einstimmigen Beschluss der Regierungen, die Zustimmung des Europäischen Parlaments und die Ratifizierung durch jeden Mitgliedstaat (Artikel 49 EUV).

Noch gilt nichts davon. Erweiterungskommissarin Marta Kos hat eine Empfehlung vorgelegt, die die Regierungen bislang nicht angenommen haben. Auch lässt der Kommissionstext offen, welche rechtlichen Schritte nötig wären, um den Verhandlungsrahmen eines Kandidatenlandes zu ändern – das Regelwerk, auf das sich die Regierungen zu Beginn der Gespräche geeinigt haben (vollständige Mitteilung).

Ungarns Blockade und der Streit um Schulen

Ungarns Vorgehen zeigt, worauf die Änderung zielt. Budapest habe dreimal – am 17. Juli, 8. September und 29. September – die Zustimmung zur Einschätzung der Kommission verweigert, die Ukraine sei in zwei Themenblöcken bereit für die Eröffnung von Verhandlungen, berichtete European Pravda. Diese Prüfung ist der nächste Schritt vor der Eröffnung (European Pravda).

Ungarns Einwand hat einen realen Hintergrund. 2017 kritisierte die Venedig-Kommission des Europarats, ein Gremium aus Verfassungsrechtlern, ein ukrainisches Bildungsgesetz, weil es den Schulunterricht in Minderheitensprachen auf der Sekundarstufe einschränkte (Venedig-Kommission). Die Stellungnahme belegt einen ernsthaften, seit Jahren bestehenden Konflikt. Zu dem Gesetzentwurf, den Kyiv derzeit erwägt, äußert sie sich jedoch nicht.

Budapest könnte seine Haltung inzwischen lockern. Das ungarische Nachrichtenportal Index berichtet unter Berufung auf die Financial Times, Ministerpräsident Péter Magyar habe Diplomaten angewiesen, das Verfahren vorankommen zu lassen. Eine weitergehende Unterstützung hänge demnach von einer ukrainischen Abstimmung über ein Gesetz zu Minderheitenschulen ab, die für den 12. Oktober erwartet werde (Index).

Bei einer Mehrheitsentscheidung könnte Ungarn diesen Zwischenschritt nicht mehr allein blockieren. Der Streit um die Schulen bliebe bestehen, und beim endgültigen Beitritt der Ukraine hätte Budapest weiterhin ein Veto. Auch an anderer Stelle kann eine neue Abstimmungsregel wenig ausrichten: Der nächste Schritt für Nordmazedonien hängt von einer Verfassungsänderung ab, die Bulgaren als Minderheit benennt. Diese Bedingung steht in einem Kompromiss des Rates aus dem Jahr 2022 und kann nur das Parlament in Skopje erfüllen (Schlussfolgerungen des Rates).

Wer zustimmen muss

Das Paket verbindet leichteren Zugang zu den Verhandlungen mit strengerer Aufsicht nach dem Beitritt. Wenn ein neues Mitglied innerhalb der ersten 15 Jahre schwerwiegend gegen EU-Werte verstößt, könnten Sanktionen folgen – bis hin zum Entzug seines Stimmrechts unter den Regierungen (vollständige Mitteilung). Nach einer Feststellung des Verstoßes würden die Sanktionen automatisch greifen, sofern nicht eine qualifizierte Mehrheit dagegen stimmt.

Das bestehende Verfahren funktioniert umgekehrt. Artikel 7, das Instrument der EU gegen den Abbau demokratischer Standards, verlangt eine Einigung der Regierungen, bevor sie handeln können. Das Europäische Parlament stellte 2025 fest, das Verfahren nach Artikel 7 gegen Ungarn habe seit 2018 neun Anhörungen umfasst, ohne dass auch nur formell eine Gefahr festgestellt worden sei (Europäisches Parlament). Kos argumentierte, die Befristung verhindere, dass neue Mitglieder dauerhaft Mitglieder zweiter Klasse würden (Guardian).

Die Änderung der Abstimmungsregeln hängt davon ab, dass die Regierungen auf ein Instrument verzichten, das sie bereits genutzt haben. Ihre Ausgangspositionen unterscheiden sich. Die niederländische Regierung unterstützt strengere Schutzvorkehrungen. Außenminister Tom Berendsen sagte dem Senat am 29. September jedoch, Den Haag wolle bei wichtigen Beitrittsentscheidungen an der Einstimmigkeit festhalten (Erste Kammer der Generalstaaten). Ob die Eröffnung eines Verhandlungsblocks als wichtige Entscheidung gilt, ließ er offen. Solange die Regierungen die Änderung nicht annehmen und Kyiv nicht auf den Streit um die Schulen reagiert, bleibt das Veto wirksam, das Ungarn in diesem Sommer eingesetzt hat.