EU erlaubt Abschiebezentren im Ausland

Die EU sucht seit Jahren nach einem Weg, abgelehnte Asylbewerber tatsächlich außer Landes zu bringen. Am 17. Juni stimmte das Europäische Parlament, die direkt gewählte Kammer der EU, nun dafür, Mitgliedstaaten sogenannte Rückkehrzentren in Drittstaaten zu erlauben: geschlossene Einrichtungen außerhalb der Union, in denen Menschen mit Abschiebebescheid festgehalten werden, bis ihre Rückführung organisiert ist.

Die neue Rückkehrverordnung ersetzt eine Richtlinie von 2008, die den Mitgliedstaaten viel Spielraum ließ und entsprechend unterschiedliche nationale Systeme hervorbrachte. Durchgesetzt wurde der Text von einem Bündnis aus der christdemokratischen Europäischen Volkspartei und Rechtsaußen-Fraktionen (Euractiv). Der Rat der EU, in dem die nationalen Regierungen abstimmen, muss die Verordnung noch formell annehmen. Politisch ist die Richtung damit aber weitgehend vorgegeben. Der einzige Mitgliedstaat, der ein solches Modell bisher praktisch erprobt hat, ist Italien in Albanien. Dort wurden für mehrere zehn Millionen EUR bislang fünf Menschen direkt zurückgeführt.

Der Preis von Albanien

Italiens Albanien-Modell liefert bislang die belastbarsten Erfahrungswerte für Rückkehrzentren außerhalb der EU. Die Bilanz ist ernüchternd. Die Einrichtungen in Shëngjin und Gjadër wurden für bis zu 3.000 Menschen ausgelegt. Zuletzt lag die Belegung zwischen 15 und 20 Personen. Der Bau kostete nach Zahlen von ActionAid rund 74 Mio. EUR (Internazionale). Insgesamt wurden etwa 620 Menschen dort festgehalten, fünf von ihnen direkt nach Ägypten zurückgeführt (IRC).

Italienische Gerichte verweigerten in frühen Fällen die Bestätigung der Inhaftierungen. Die Einstufung von Bangladesch und Ägypten als „sichere Herkunftsstaaten“, auf die sich die Regierung berief, hielt rechtlich nicht stand (Internazionale). Unabhängig davon stellte Laila Medina, Generalanwältin am Gerichtshof der Europäischen Union, in einem Gutachten fest, externe Zentren seien unionsrechtlich nicht grundsätzlich ausgeschlossen. Ihre Schlussanträge gelten häufig als Hinweis auf die spätere Linie des Gerichts. Zugleich machte Medina klar: Wo ein Mitgliedstaat Kontrolle ausübt, gilt das EU-Recht vollständig (EuGH). Ein Gebäude in ein Drittland zu verlegen, verschiebt den Betroffenen eben nicht aus dem europäischen Rechtsrahmen.

Auch die humanitären Folgen traten schnell zutage. Das International Rescue Committee dokumentierte in Gjadër in den ersten 48 Tagen 54 „kritische Vorfälle“, darunter Selbstverletzungen und Suizidversuche (IRC).

Eine Koalition ohne Betriebsplan

Die politische Allianz für externe Rückkehrzentren ist breiter als der konkrete Umsetzungsplan. Dänemarks Ministerpräsidentin Mette Frederiksen will solche Einrichtungen noch in ihrer laufenden Amtszeit in Betrieb sehen (EPRS). Die Niederlande verweisen auf eine Gruppe von Staaten, zu der auch Deutschland, Griechenland, Österreich und Dänemark gehören (WNL). Bundesinnenminister Alexander Dobrindt unterstützt, was seine CSU als „Abschiebeoffensive“ bezeichnet (Deutschlandfunk).

Dänemarks Rolle hat eine strukturelle Pointe. Wegen Protokoll Nr. 22, dem dänischen Opt-out aus der EU-Justiz- und Innenpolitik, würde die Verordnung für Kopenhagen nicht automatisch gelten. Dänemark treibt also eine Politik voran, an die es selbst nicht ohne Weiteres gebunden wäre, und wirkt damit als politischer Türöffner für andere.

Der klarste Gegner ist Spanien. Madrid warnt, die Zentren könnten gegen das Non-Refoulement-Prinzip verstoßen, also gegen das Verbot, Menschen in Staaten zurückzuschicken, in denen ihnen Gefahr droht (RTVE). Spanische Regierungsvertreter halten zudem eine mögliche Haftdauer von bis zu 24 Monaten für ein Verwaltungsvergehen für unverhältnismäßig. Allein blockieren kann Spanien die Verordnung nicht. Bei der qualifizierten Mehrheit müssen 55 Prozent der Mitgliedstaaten zustimmen, die zugleich 65 Prozent der EU-Bevölkerung vertreten. Madrid fehlen genug Verbündete für eine Sperrminorität (El País).

Frankreich hält bewusst Abstand zur härtesten Variante. Paris unterstützt eine strengere Durchsetzung von Rückführungen, will externe Zentren aber nicht zum Kern der Reform machen (Public Sénat, Ahram/AFP).

Was keine Regierung benannt hat

Die Befürworter der Verordnung verweisen auf ein reales Vollzugsproblem. Nach Zahlen der Europäischen Kommission führen weniger als 30 Prozent der Rückkehrentscheidungen in der EU tatsächlich zu einer Abschiebung (Euractiv). Einige Regierungen wollen noch in diesem Jahr Abkommen mit Drittstaaten schließen; operative Zentren sollen dann bis 2027 folgen (Reuters via Dawn).

Nur hat bislang keine Regierung ein aufnahmebereites Drittland benannt. Es gibt keinen Finanzierungsrahmen. Auch der Vorschlag der Europäischen Kommission kam ohne öffentliche Folgenabschätzung, was bei einem Gesetzgebungsvorhaben dieser Tragweite ungewöhnlich ist, wie eine Analyse des College of Europe festhielt.

Dass Europas Rückkehrsystem nicht funktioniert, ist weitgehend unstrittig. Das italienische Albanien-Modell sollte zeigen, dass externe Verfahren praktisch funktionieren können. Bisher zeigt es vor allem, was ein solches System kostet.