EU ebnet Weg für Offshore-Abschiebungen

Das Rückführungsrecht gehört seit Jahren zu den schwächsten Stellen der europäischen Migrationspolitik: Die Mitgliedstaaten beschließen gemeinsame Regeln, setzen sie aber unterschiedlich durch. Das Europäische Parlament hat am 17. Juni mit 418 zu 218 Stimmen erstmals einer EU-Verordnung zugestimmt, die eine gemeinsame Rechtsgrundlage für die Überstellung ausreisepflichtiger Menschen in Zentren außerhalb der EU schafft (Europäisches Parlament, DW). Sie ersetzt die Rückführungsrichtlinie von 2008, die nur Ziele vorgab und von den Regierungen in nationales Recht übertragen werden musste. Der Rat der EU, in dem die nationalen Regierungen vertreten sind, muss den Text noch förmlich annehmen; politisch ist der Inhalt nach dem Parlamentsvotum aber festgelegt (Brussels Times).

Ein System statt siebenundzwanzig

Der Wechsel von der Richtlinie zur Verordnung ist mehr als juristische Formfrage. Nach Artikel 288 des Vertrags über die Arbeitsweise der EU gibt eine Richtlinie den Mitgliedstaaten vor, was sie erreichen müssen; eine Verordnung gilt unmittelbar und einheitlich, ohne nationale Umsetzungsgesetze (AEUV Artikel 288). Aus der Richtlinie von 2008 entstanden deshalb 27 Rückführungssysteme mit unterschiedlichen Haftfristen, Rechtsmitteln und Vollzugsquoten.

Die neue Verordnung vereinheitlicht diese Mechanik. Abschiebehaft kann bis zu 24 Monate dauern, mit einer zusätzlichen Verlängerung um sechs Monate. Ausreisepflichtige müssen Identitätsdokumente sowie biometrische Daten herausgeben. Eine Europäische Rückkehrentscheidung, die in Schengen-Datenbanken eingetragen wird, soll es einem Mitgliedstaat ermöglichen, die Abschiebeentscheidung eines anderen Staates zu vollstrecken. Damit würde verhindert, dass Betroffene durch einen Grenzübertritt das Verfahren faktisch neu beginnen lassen (Europäisches Parlament, Brussels Times).

Behörden erhalten zudem Durchsuchungsbefugnisse für Wohnungen, persönliche Gegenstände und elektronische Geräte, allerdings nur mit gerichtlicher oder administrativer Genehmigung. Rechtsmittel gegen Abschiebungen hätten nicht mehr automatisch aufschiebende Wirkung; Gerichte müssten künftig im Einzelfall entscheiden, ob eine Rückführung bis zur Entscheidung gestoppt wird (DW).

Zentren außerhalb der EU, aber ohne Standortplan

Der umstrittenste Teil erlaubt bilaterale Abkommen mit Drittstaaten, in denen Rückführungszentren für Menschen eingerichtet werden können, gegen die bereits eine Ausreiseentscheidung vorliegt. Unbegleitete Minderjährige sind ausgenommen. Die Aufnahmestaaten müssen den Grundsatz der Nichtzurückweisung achten, also das Verbot, Menschen an Orte zu bringen, an denen ihnen Verfolgung droht (Europäisches Parlament).

Italiens Abkommen mit Albanien ist das naheliegendste Modell. Ministerpräsidentin Giorgia Meloni ließ Zentren in Shëngjin und Gjadër eröffnen, doch italienische Gerichte stoppten erste Inhaftierungen wegen Zweifeln an der Einstufung sicherer Herkunftsstaaten; später wurden die Einrichtungen umgewidmet. Am 11. Juni kam ein Generalanwalt am Europäischen Gerichtshof zu dem Schluss, solche Zentren außerhalb der EU seien nicht schon an sich rechtswidrig. EU-Haftstandards und Verteidigungsrechte dürften aber nicht dadurch abgeschwächt werden, dass der Ort außerhalb des Unionsgebiets liege (College of Europe).

Die Verordnung schafft damit eine rechtliche Erlaubnis für ausgelagerte Rückführungen. Sie schafft keine Gebäude, keine aufnahmebereiten Partnerstaaten und keine Kontrollstruktur.

Nationale Lage schlug Parteidisziplin

Der Abstimmungsverlauf zeigte, wie stark Migrationsdruck die üblichen Fraktionslinien verschiebt. Alle drei maltesischen Labour-Abgeordneten stimmten gegen die Linie ihrer sozialdemokratischen S&D-Fraktion für die Verordnung. Malta ist als kleiner Inselstaat besonders stark von Ankünften über das Mittelmeer betroffen und stellte in diesem Fall das nationale Interesse über die Parteidisziplin (Europäisches Parlament). Spaniens Regierung kam zur gegenteiligen Bewertung: Sie lehnte den Text aus Gründen der Rechtmäßigkeit und Verhältnismäßigkeit ab, während sie den breiteren EU-Migrationspakt weiter umsetzt. In Deutschland verlief die Spaltung entlang bekannter Linien: CDU/CSU und AfD stimmten zu, SPD und Grüne dagegen.

Berlin hält zugleich an Kontrollen an den Landgrenzen fest, weil der innenpolitische Druck, sichtbare Rückführungsergebnisse zu liefern, eben nicht wartet, bis neue EU-Regeln praktisch greifen.

Die operative Leerstelle

Ob ein einheitliches System leisten kann, woran 27 getrennte Systeme bislang gescheitert sind, hängt von Punkten ab, die die Verordnung nicht beantwortet: Verträge mit Drittstaaten, Inspektionsrechte, realistische Abschiebequoten und ein Kontrollsystem, das bisher niemand ausgearbeitet hat. Nationale Gerichte haben in den italienisch-albanischen Verfahren bereits gezeigt, dass sie Haftbedingungen an Grundrechtsstandards messen, unabhängig vom politischen Ziel. Der Europäische Gerichtshof dürfte dasselbe tun. Diese Rechtsstreitigkeiten haben gerade erst begonnen.