EU benennt Zypern-Gesandten ohne Mandat

Die Zypernfrage liegt formal bei den Vereinten Nationen, doch ohne die Europäische Union lässt sie sich praktisch nicht lösen. Die Europäische Kommission bereitet die Ernennung eines Sonderbeauftragten für den Zypernprozess vor und schiebt damit eine Brüsseler Figur in eine Diplomatie, die offiziell vom UN-Generalsekretär geführt wird. Zyperns Präsident Nikos Christodoulides bestätigte im Juni, dass Namen mit Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen besprochen worden seien (Kathimerini Cyprus). Bislang gibt es aber keinen veröffentlichten Ratsbeschluss, keinen Kommissionsbeschluss und kein Mandat, das festlegt, was diese Person tatsächlich tun darf. Genau diese Lücke zwischen politischer Ankündigung und rechtlicher Befugnis ist entscheidend.

Die Kommission kann nicht verhandeln, aber ohne sie funktioniert nichts

Der UN-Generalsekretär vermittelt zwischen den beiden zyprischen Gemeinschaften und den drei Garantiemächten Griechenland, Türkei und Großbritannien (UN Good Offices Mission). Die Europäische Kommission kann weder über Gebietsfragen noch über Truppenabzüge oder die Machtteilung auf der Insel verhandeln. Diese Fragen liegen bei den Konfliktparteien und bei den Vereinten Nationen.

Unverzichtbar wird die Kommission an einer technischeren Stelle. Als Zypern der EU beitrat, setzte Protokoll Nr. 10 das EU-Recht in jenen Gebieten aus, in denen die Republik Zypern keine tatsächliche Kontrolle ausübt. Regeln zur Freizügigkeit, zum Zoll, zu staatlichen Beihilfen oder zu Grenzregelungen gelten im Norden der Insel daher nicht.

Sollte es je zu einer Einigung kommen, müsste dieses Recht wieder in Kraft gesetzt werden. Dafür bräuchte es einen Rechtsvorschlag der Kommission und einen einstimmigen Beschluss im Rat, also der Regierungen der Mitgliedstaaten. Jede Regierung hätte ein Vetorecht. Der Sonderbeauftragte hätte keines.

Die Kommission ist auf der Insel allerdings längst präsent. Nach Angaben von Politis hat die EU seit 2006 mehr als 760 Mio. EUR an Zuschüssen, technischer Hilfe und Stipendien für die türkisch-zyprische Gemeinschaft zugesagt, um eine Wiedervereinigung vorzubereiten, ohne damit eine Anerkennung zu verbinden (Aid Regulation). Ein Sonderbeauftragter könnte die UN-Diplomatie also mit einem belastbaren Umsetzungspaket unterfüttern. Brüssel kann technische Hindernisse abbauen. Die politische Ordnung der Insel lässt sich eben nicht per Verordnung auflösen.

Der Hebel liegt bei den Regierungen, nicht beim Beauftragten

Athen und Nikosia verfolgen mit dem Beauftragten ein klares Ziel: Die Zypernfrage soll mit jenen konkreten EU-Vorteilen verknüpft werden, die Ankara anstrebt. Die Modernisierung der Zollunion, Visaliberalisierung und der eingefrorene Beitrittsprozess sind für die Türkei begehrenswert, können aber nicht von einem Kommissionsbeauftragten gewährt werden. Dafür müssten die EU-Regierungen gemeinsam beschließen, diese Schritte so lange zurückzuhalten, bis die Türkei sich in der Zypernfrage bewegt (CNA, Protothema). Christodoulides beschreibt diesen Ansatz als „schrittweise, verhältnismäßig und umkehrbar“: Fortschritte in den Beziehungen zwischen EU und Türkei sollen parallel zu Fortschritten bei Zypern laufen.

Am 8. Juli drängten von der Leyen und der Präsident des Europäischen Rates, António Costa, den türkischen Präsidenten Recep Tayyip Erdoğan in Ankara, neue Bemühungen um eine Zypernregelung zu unterstützen (Fakti, Kathimerini Cyprus). Zwei Tage später stellten sie klar, Brüssel werde den UN-Prozess unterstützen, ihn aber nicht ersetzen.

Das Problem ist, dass die EU-Regierungen nicht dieselbe Bereitschaft zeigen, die Zypernfrage zum Zugangstor für die Türkei-Beziehungen zu machen. Deutschland betrachtet die Türkei als unverzichtbaren NATO-Partner an der Südostflanke, mit Bedeutung für die Sicherheit im Schwarzen Meer und für rüstungsindustrielle Zusammenarbeit (SWP, Tagesschau). Berlin unterstützt die Verbindung von UN- und EU-Prozess, behandelt die Türkei-Politik nach öffentlichen Äußerungen aber als zu breit, um sie an einer einzigen Frage festzumachen. In Italien läuft die Rechnung ähnlich: Migration, Libyen, Energie und Stabilität im Mittelmeer sprechen aus römischer Sicht dafür, mehrere Kanäle nach Ankara offenzuhalten (Formiche).

Die zitierten Positionen legen nahe, dass Griechenland und Zypern derzeit die einzigen Regierungen sind, die die Insel zur zentralen Bedingung für die Beziehungen zwischen EU und Türkei machen wollen. Damit landet der Sonderbeauftragte in einer für die Kommission vertrauten Rolle: technisch notwendig, politisch aber abhängig von Hauptstädten, die andere Prioritäten haben.

Das fehlende Mandat

Der Sonderbeauftragte könnte helfen, eine Einigung umzusetzen. Er kann die Regierungen nicht zwingen, den Türkei-Hebel tatsächlich einzusetzen. Die Ernennung bestätigt die unverzichtbare Rolle der Kommission als juristische Ingenieurin einer künftigen Lösung: Ohne Brüssel bleibt Protokoll Nr. 10 eingefroren, und kein Friedensabkommen ließe sich sauber in EU-Recht übersetzen. Was die Ernennung nicht belegt, ist die Bereitschaft der Mitgliedstaaten, Bedingungen in echte Ratsbeschlüsse zu schreiben. Erst das würde aus einem technokratischen Beauftragten politischen Druck machen. Ein Mandat dafür ist bislang nicht veröffentlicht.