Machtverschiebung in der EU stockt

Als sich die EU-Außenminister am 1. und 2. September im irischen Druids Glen in Wicklow zum halbjährlichen Gymnich trafen, ging es offiziell um offene Aussprache, nicht um Beschlüsse. Das Format ist informell angelegt, damit Minister ohne unmittelbaren Entscheidungsdruck über Grundsatzfragen sprechen können (EEAS, The Journal). Politisch standen dennoch zwei Reformpfade nebeneinander: Beide sollen die europäische Außenpolitik schneller und geschlossener machen. Vorankommen dürfte aber vor allem jener Umbau, der Macht in Richtung Europäische Kommission verschiebt. Die eigentliche Vetofrage bleibt dagegen an genau jener Einstimmigkeitsregel hängen, die sie verändern soll.

Kallas hat den Titel, aber nicht die Instrumente

Die Hohe Vertreterin Kaja Kallas soll die Außenpolitik der EU koordinieren. In der Praxis liegen aber zentrale Hebel nicht bei ihr: Entwicklungshilfe, Rüstungsindustrie, humanitäre Hilfe und Nachbarschaftspolitik werden in verschiedenen Generaldirektionen der Kommission verwaltet, mit eigenen Budgets, Beamtenapparaten und politischen Routinen (Le Monde, Euronews).

Frankreich und Deutschland wollen diese Zersplitterung verringern. In den Schlussfolgerungen ihres Ministerrats vom Juli forderten Paris und Berlin eine Reform der außenpolitischen Strukturen; der Europäische Rat im Oktober, also das Treffen der Staats- und Regierungschefs, soll demnach den formellen Arbeitsprozess anstoßen (Elysée, Bundesregierung). Nach übereinstimmenden Berichten würden die Instrumente näher an Kallas heranrücken. Der Preis wäre allerdings, dass sie stärker in die Befehlskette von Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen eingebunden würde (Politico).

Der Europäische Auswärtige Dienst, kurz EAD, ist seit 2010 eine Mischkonstruktion aus nationalen diplomatischen Diensten, Kommission und Ratssekretariat. Künftig könnte er stärker auf Strategie und militärische Missionen ausgerichtet werden, statt selbst Programme und Haushalte zu steuern. Damit gewänne seine Chefin zwar Zugang zu mehr politischen Instrumenten, der Dienst selbst könnte aber Einfluss auf Geld, Personalentscheidungen und Tagesordnung verlieren (EUPerspectives). Ein öffentliches deutsch-französisches Papier gibt es bislang nicht; die genaue Konstruktion beruht auf Berichten mehrerer Medien, ist aber im Detail nicht bestätigt.

Diese Reform kann vergleichsweise rasch vorankommen, weil sie keine Vertragsänderung erfordert. Nötig wäre vielmehr die Überarbeitung des Ratsbeschlusses von 2010, mit dem der EAD geschaffen wurde (Council Decision 2010/427/EU).

Das Vetoproblem bleibt eingeschlossen

Der zweite Reformpfad zielt tiefer. Ein sogenanntes Non-Paper von elf Staaten, darunter Frankreich, Deutschland, Österreich, die Niederlande, Spanien und Schweden, schlägt einen Verhaltenskodex gegen blockierende Vetos in der Außenpolitik vor (ANSA, Euronews). Nach den EU-Verträgen brauchen außen- und sicherheitspolitische Beschlüsse Einstimmigkeit: Eine Regierung kann Sanktionen oder Krisenreaktionen blockieren, selbst wenn die übrigen 26 Mitgliedstaaten zustimmen (Article 31 TEU).

Das Papier wirbt für die konstruktive Enthaltung, bei der ein Staat einen Beschluss nicht mitträgt, ihn aber auch nicht verhindert. Außerdem sollen Regierungen außenpolitische Dossiers nicht als Druckmittel für sachfremde Forderungen nutzen. Perspektivisch solle geprüft werden, wie Entscheidungen mit qualifizierter Mehrheit möglich würden, also mit einer gewichteten Mehrheit statt mit Konsens. Vorbilder gibt es bereits: Zypern, Irland, Österreich und Malta haben sich bei einzelnen Entscheidungen enthalten, statt sie zu blockieren (Euronews).

Doch auch der Ausweg aus der Einstimmigkeit setzt Einstimmigkeit voraus. Gerade jene Staaten, die vom Vetorecht geschützt werden, müssten seiner Schwächung zustimmen. Damit bleibt der Verhaltenskodex vorerst eher politische Selbstverpflichtung als durchsetzbares Verfahren.

Wer zahlt

Die beiden Reformpfade treffen unterschiedliche Interessen. Der institutionelle Umbau stärkt die Kommissionspräsidentin als außenpolitische Schaltstelle. Für kleinere Mitgliedstaaten ist das nicht nebensächlich, weil die Hohe Vertreterin bisher eine doppelte Anbindung hat: an die Kommission und an die Mitgliedstaaten im Rat. Wird sie stärker kommissionsgebunden, schwächt das den zwischenstaatlichen Kanal, über den Hauptstädte wie Tallinn oder Dublin bei Entscheidungen eingebunden bleiben, die sie unmittelbar betreffen.

Estland zeigt den Zielkonflikt besonders deutlich. Tallinn will schnellere Sanktionsabstimmungen und hat öffentlich erklärt, Ungarn und die Slowakei hätten wichtige Ukraine-Entscheidungen verzögert (Estonian Government). Mehr Tempo über die Kommissionshierarchie hat für kleinere Staaten aber eben einen Preis, wenn dadurch der Rat als Ort ihrer Mitsprache an Gewicht verliert (ERR).

Die Vetoreform belastet andere Akteure. Zypern betrachtet sein Vetorecht als Absicherung in EU-Türkei-Fragen; eine Schwächung nähme einem kleinen Mitgliedstaat sein stärkstes diplomatisches Druckmittel (RIK, Kathimerini). Ungarn hat das Veto genutzt, um Sanktionspakete zu verzögern. Für beide ist das bestehende System Schutzinstrument, nicht bloß Blockadetechnik.

Wicklow brachte keine Beschlüsse, und genau so war das Treffen angelegt (Irish Times). Der Europäische Rat im Oktober wird der nächste Test. Am ehesten vorankommen dürfte der Umbau der Befehlskette, weil dafür ein Ratsbeschluss genügt und keine Vertragsänderung nötig ist. Brüssel könnte also deutlich früher eine aufgeräumtere Organisationsstruktur bekommen als ein schnelleres Entscheidungsverfahren.