Fünf Staaten drängen auf Rückführungszentren

Die EU sucht seit Jahren nach Wegen, abgelehnte Asylbewerber schneller außer Landes zu bringen. Die Rückkehrquote bleibt niedrig, zugleich stehen Regierungen innenpolitisch unter Druck, irreguläre Migration sichtbarer zu begrenzen. Dänemark, Deutschland, Österreich, die Niederlande und Griechenland haben sich deshalb am 4. September in Kopenhagen auf Grundsätze für sogenannte Rückkehrzentren außerhalb Europas verständigt.

Das Ziel ist nun konkret formuliert: Um den Jahreswechsel soll eine Vereinbarung mit einem Partnerstaat stehen, erste Überstellungen sollen bis Ende 2027 beginnen. Nach Monaten von Gesprächen, Delegationsreisen und Ministerbesuchen gibt es allerdings weiter kein Aufnahmeland, das eine solche Vereinbarung unterschrieben hätte. Kopenhagen brachte die Minister näher an Verhandlungen über ein konkretes Abkommen. Ein Abkommen selbst kam nicht zustande.

Drei Grundsätze, keine Verträge

Die fünf Minister bekannten sich zu drei Leitlinien: Die Zentren sollen irreguläre Migration und gefährliche Überfahrten verringern, mit EU-Recht und internationalem Recht einschließlich der Menschenrechte vereinbar sein und auf Partnerschaften mit Drittstaaten beruhen, von denen beide Seiten profitieren (SN, Kleine Zeitung). Der niederländische Minister Bart van den Brink sprach von offenen Einrichtungen, in denen Menschen arbeiten könnten, nicht von Haftanstalten. Österreichs Innenminister Gerhard Karner nannte die Gruppe „die Umsetzer“ und drängte auf mindestens ein Partnerland bis Jahresende (Heute). Die Bezeichnung leistet derzeit mehr als die Vereinbarung selbst.

Bei der Pressekonferenz wurde kein Aufnahmeland genannt. Öffentlich ist die Suche auf Gerüchte und Dementis zusammengeschrumpft. Ruandas Außenminister bestätigte der Nachrichtenagentur AFP, europäische Vertreter seien Ende August im Land gewesen und die Verhandlungen liefen weiter; Details oder einen Zeitplan nannte er nicht (Euractiv). Uganda, zeitweise als möglicher Favorit gehandelt, dürfte dagegen vorerst ausscheiden: Das niederländische Außenministerium erklärte, die Zusammenarbeit mit Kampala sei nach Repressionen im Zusammenhang mit Wahlen eingefroren worden (n-tv). Öffentlich hat sich keines der beiden Länder verpflichtet.

Das Recht lässt zentrale Fragen offen

Die schwierigste Frage ist bislang in den am wenigsten transparenten Teil des Verfahrens verschoben worden: Wer trägt nach einer Überstellung die Verantwortung für die betroffene Person? Beantworten sollen das künftige bilaterale Abkommen, die bisher niemand kennt.

Die fünf Regierungen wollen einen Rechtsweg nutzen, der erst im Entstehen ist. Das Europäische Parlament billigte am 17. Juni mit 418 zu 218 Stimmen die neue EU-Rückführungsverordnung. Sie ersetzt ältere Regeln und erlaubt ausdrücklich Überstellungen abgelehnter Migranten in Zentren in Drittstaaten (European Parliament). Unbegleitete Minderjährige sind ausgenommen. Familien mit Kindern sind es nicht; das kritisierte der Europäische Flüchtlingsrat ECRE, zumal der ursprüngliche Kommissionsvorschlag auch sie ausgeschlossen hatte (ECRE).

Die Verordnung muss noch förmlich vom Rat angenommen werden, in dem die Regierungen der Mitgliedstaaten zustimmen, und anschließend veröffentlicht werden. Selbst wenn sie in Kraft ist, verlangt sie von Aufnahmestaaten die Achtung der Menschenrechte und des Grundsatzes der Nichtzurückweisung. Dieser Grundsatz verbietet Abschiebungen in Länder, in denen Verfolgung oder Folter drohen. Offen bleibt aber, wer die Einhaltung prüft und nach welchen Kriterien (EU Law Analysis). Der Menschenrechtskommissar des Europarats warnte, Überstellungen bräuchten verpflichtende Risikoprüfungen, verbindliche Rechtsgrundlagen, wirksame Rechtsmittel, Haftgrenzen und unabhängige Kontrolle in jeder Phase (Council of Europe).

Die Stiftung Wissenschaft und Politik argumentiert, der entsendende Staat müsse rechtlich verantwortlich bleiben, bis für jede einzelne Person ein tragfähiger Ausgang nachgewiesen sei, nicht bloß für die Einrichtung insgesamt (SWP). Die Kopenhagener Grundsätze sagen dazu nichts. Diese Lücke sollen die bilateralen Vereinbarungen schließen.

Eine Koalition mit Gegnern und ungeklärter Aufsicht

Politische Unterstützung gibt es durchaus: 19 EU-Staats- und Regierungschefs unterzeichneten im Juni eine Erklärung, die Lösungen mit Drittstaaten verlangte (Euronews). Frankreich und Spanien lehnen das Konzept jedoch offen ab. Emmanuel Macron sagte, er habe noch nie gesehen, dass ein solches Zentrum funktioniere, und werde sich gegen eine Finanzierung von Einrichtungen in Afrika aus dem EU-Haushalt stellen. Spaniens Pedro Sánchez nannte das Konzept ein „trampantojo“, also eine irreführende Täuschung (Le Monde). Die Europäische Kommission erklärte am 13. August vor Journalisten, sie sei an den Verhandlungen nicht beteiligt und kenne keinen konkreten Vorschlag für ein Zentrum in einem bestimmten Land (European Commission).

Die Zuständigkeitskette ist entsprechend kompliziert. Die fünf Regierungen können eigene bilaterale Abkommen aushandeln, der Rat muss die EU-Verordnung noch abschließen, Gerichte können einzelne Überstellungen überprüfen, und Kontrollorganisationen können erst dann als Aufseher genannt werden, wenn sie diese Rolle tatsächlich übernehmen. Genau dort ist die Darstellung der Minister bereits weiter als die Zusagen. Dänemarks Minister Morten Bodskov sagte, IOM und UNHCR würden die Zentren überwachen. UNHCR teilte der AP mit, man sei nicht mit Einzelheiten befasst worden. Die IOM erklärte, es sei keine Entscheidung gefallen, die Gespräche seien weiter sondierend (WCAX/AP). Die Minister berufen sich also auf eine Aufsicht, die die genannten Organisationen selbst noch nicht zugesagt haben.

Kopenhagen hat einen Zeitplan und Grundsätze geliefert, denen abstrakt kaum jemand widerspricht. Offen bleibt der entscheidende Teil: ein Aufnahmeland, das unterschreibt, eine Verantwortungsstruktur, die vor Gericht Bestand hat, und Belege dafür, dass die Verlagerung in einen Drittstaat tatsächlich zu mehr Rückführungen führt statt nur zu weniger sichtbarem Stillstand. Solange die „Umsetzer“ kein Land nennen und keine Vertragsbedingungen veröffentlichen, setzen sie vor allem eine Idee um.