Ungarn blockiert neue EU-Cluster für die Ukraine

Acht Tage nachdem die EU mit der Ukraine den ersten formellen Verhandlungscluster geöffnet hat, stoppt Ungarn den nächsten Schritt. Damit bleibt der Beitrittsprozess vorerst auf das Kapitel „Grundlagen“ beschränkt. Der Fall zeigt, wie die Erweiterungspolitik der EU tatsächlich funktioniert: Alle Regierungen kritisieren Blockaden, solange sie nicht selbst auf ihr Vetorecht angewiesen sind.

Was Budapest blockiert hat

Der ungarische Eingriff ist eng begrenzt, aber wirkungsvoll. Am 23. Juni verweigerte Budapest die Zustimmung zu einer gemeinsamen EU-Position, also zu jener Verhandlungslinie, die alle 27 Mitgliedstaaten billigen müssen, bevor weitere Gespräche beginnen können (Euromaidan Press, RBC Ukraine).

Beitrittsverhandlungen sind in sechs Cluster gegliedert. Jeder Cluster bündelt Politikbereiche, in denen ein Kandidatenland sein Recht an den EU-Bestand anpassen muss. Cluster 1, die „Grundlagen“, umfasst Rechtsstaatlichkeit und wirtschaftliche Kriterien. Er wurde am 15. Juni für die Ukraine und Moldau eröffnet, nachdem Ungarn ein früheres Veto im Anschluss an eine Minderheitenvereinbarung mit Kiew aufgehoben hatte (EEAS).

Für den nächsten Schritt braucht es zwei Voraussetzungen: Die Europäische Kommission prüft die Gesetzeslage des Kandidaten, anschließend einigen sich die 27 Regierungen auf eine gemeinsame Position. Genau an dieser zweiten Schwelle hat Budapest blockiert. In den Juni-Schlussfolgerungen des Europäischen Rates ist die Lücke sichtbar: Die Staats- und Regierungschefs begrüßten die Öffnung des Grundlagenclusters, sahen weiteren Clustern aber nur entgegen, ohne Zeitplan (European Council). Ungarn hatte zuvor schon eine Formulierung streichen lassen, nach der weitere Cluster „so bald wie möglich“ geöffnet werden sollten (Euronews).

Das Veto, das alle kritisieren und niemand aufgibt

Budapest begründet seine Haltung offiziell mit zwei Argumenten: mit den Rechten der ungarischen Minderheit in der ukrainischen Region Transkarpatien und mit dem Grundsatz, Beitritte müssten „leistungsbasiert“ bleiben. Gemeint ist, dass Kandidaten nur nach erfüllten Reformauflagen vorankommen sollen, nicht weil der Krieg die Erweiterung politisch dringlich erscheinen lässt (kormany.hu). Ungarische Medien behandeln den Minderheitenstreit als realen Konflikt, zugleich aber als Teil eines größeren Machtspiels um eingefrorene EU-Mittel von rund 17 Mrd. EUR (Portfolio, Caliber.Az).

Unbequem ist daran vor allem, dass Berlin, Paris und Warschau die ungarische Verzögerung kritisieren, selbst aber auf dieselben Regeln angewiesen bleiben wollen. Deutschland will die Ukraine fest an Europa binden, doch Kanzler Friedrich Merz nannte den aktuellen EU-Haushaltsvorschlag „nicht finanzierbar und unausgewogen“ (Bundesregierung). Frankreich begrüßte Fortschritte beim Beitritt, verwies aber auf Agrarkosten und Governance-Standards, die jahrelange Reformen erfordern dürften (French EU diplomacy). Polen steht sicherheitspolitisch klar an der Seite der Ukraine, wird bei echten Marktzugangsverhandlungen aber seine Bauern und Transportunternehmen schützen wollen (PAP).

Jede dieser Regierungen will die Möglichkeit behalten, einen Beitritt zu konditionieren, zu verlangsamen oder umzubauen, sobald eigene Interessen betroffen sind. Ungarn nutzt dieses Instrument nur früher und sichtbarer als andere. Das macht Budapest zum naheliegenden Ziel der Kritik, ändert aber nichts am Kern: Die Einstimmigkeit ist kein Betriebsunfall der EU. Sie ist ein bewusst erhaltener Sicherungsmechanismus, weil jeder Mitgliedstaat irgendwann selbst an einem solchen Hebel sitzen will.

Moldau löst sich ab

Ein Ausweg gewinnt deshalb an Gewicht: Moldaus Beitrittspfad könnte von dem der Ukraine getrennt werden. Nach Cluster 1 kann jedes Kandidatenland rechtlich in seinem eigenen Reformtempo vorankommen. Moldaus Präsidentin Maia Sandu sagte, ihr Land sei bereit, alle verbleibenden Cluster sofort zu öffnen; Kommissionspräsidentin Ursula von der Leyen signalisierte, getrennte Verfahren seien nun möglich (Euronews). Damit würden ungarische Einwände gegen die Ukraine nicht automatisch auch Moldau blockieren.

Für die Ukraine selbst gibt es keinen Rechtsmechanismus, mit dem sich die nächsten Cluster gegen den Widerstand einer einzelnen Regierung öffnen ließen. Artikel 49 des EU-Vertrags, die Grundlage für die Aufnahme neuer Mitglieder, verlangt an den entscheidenden Stellen Einstimmigkeit. Das gilt nicht erst für die abschließende Ratifikation, sondern auch für die Öffnung und Schließung der einzelnen Cluster im laufenden Verfahren (Council enlargement methodology).

Merz schlug vor, bis Oktober zu prüfen, wie Beitrittsverfahren beschleunigt werden könnten (Bundesregierung). Bis dahin verfestigt sich ein Muster: Die EU bewegt die Ukraine Schritt für Schritt durch ein Verfahren, das politisch als strategische Notwendigkeit gilt, institutionell aber an jeder Schwelle neu verhandelbar bleibt. Und an jeder dieser Schwellen kann eine Hauptstadt entscheiden, dass der Preis der Einstimmigkeit nun fällig ist.