Italien gab Russland-Fracht nach polnischem Stopp frei

Die EU-Sanktionen haben den direkten Warenhandel mit Russland stark eingeschränkt. Über die Anwendung der Regeln entscheiden jedoch weiterhin die Zollbehörden der Mitgliedstaaten: Die italienische Zollbehörde gab eine für Russland bestimmte Lieferung aufgrund einer Sanktionenausnahme frei, polnische Beamte stoppten sie an der EU-Außengrenze und schickten sie zurück. Anschließend fertigte Italien die Ware erneut ab und ließ sie von einem italienischen Hafen aus nach Russland auslaufen, heißt es in einem am 10. November veröffentlichten Bericht des Europäischen Rechnungshofs. Die Kommission erklärt, sie könne eine einzelne Zollfreigabe nicht aufheben.

Der Europäische Rechnungshof ist das unabhängige Prüfungsorgan der EU. Er untersucht, wie EU-Mittel verwendet und EU-Vorschriften angewandt werden. Seine Feststellungen sind rechtlich nicht bindend, und der Bericht belegt keine Straftat. Der öffentlich zugängliche Bericht nennt weder die Waren noch den Exporteur, den Endabnehmer oder die italienischen Beamten, die die Freigabe erteilten. Eine Sanktion oder ein Gerichtsurteil, das die Wiederausfuhr als rechtswidrig einstuft, gibt es nicht.

Ein Stopp an einer Grenze, eine Freigabe an einer anderen

Der Exporteur berief sich auf eine Ausnahme in der Verordnung 833/2014, dem zentralen EU-Rechtsakt zur Beschränkung des Handels mit Russland. Sie lässt eng begrenzte nichtmilitärische Verwendungen zu. Exporteure berufen sich selbst auf solche Ausnahmen, statt vorab eine Genehmigung zu beantragen (Zoll-FAQ der Kommission). Weil die italienische Zollbehörde den Anspruch auf die Ausnahme akzeptierte, war keine individuelle Ausfuhrgenehmigung erforderlich (Bericht des Europäischen Rechnungshofs).

Bis Waren das Gebiet der EU tatsächlich verlassen, stehen sie unter zollamtlicher Überwachung. Deshalb können Beamte an der Ausfuhrstelle auch eine Lieferung stoppen, die eine Behörde in einem anderen Mitgliedstaat bereits freigegeben hat (Zoll-FAQ der Kommission). Die polnischen Beamten taten genau das; die Lieferung ging zurück nach Italien. Die italienische Zollbehörde annullierte die ursprüngliche Zollanmeldung, fertigte die Ware erneut ab und gab sie frei.

Der veröffentlichte Bericht sagt nicht, was die polnischen Beamten beanstandeten oder ob Italien diesen Einwand vor der zweiten Freigabe geprüft hatte. Auch anderswo stießen italienische Freigaben auf Widerstand. Litauische Zollbeamte stoppten laut Rapporteur eine weitere Lieferung, die Italien unter derselben Ausnahme freigegeben hatte. Was danach mit ihr geschah, wird nicht berichtet.

Die Prüfer warnen vor sogenanntem Forum Shopping: Exporteure könnten ihre Waren über jene Zollstelle leiten, die Ausnahmen am großzügigsten auslegt. Der gewählte Transportweg allein belegt nicht, dass auch dieser Exporteur so vorging. Als polnische und italienische Beamte unterschiedlicher Auffassung waren, entschied keine übergeordnete Stelle den Streit. Die Kommission habe den Prüfern erklärt, Einzelfreigaben lägen in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten; für ein Eingreifen habe sie kein Mandat (Bursa).

Der Handel brach ein, doch die Kontrollen blieben uneinheitlich

Die Sanktionen haben den Handel getroffen. Der Warenverkehr zwischen der EU und Russland sank von 252,8 Mrd. EUR im Jahr 2021 auf 58,3 Mrd. EUR im Jahr 2025. Direktausfuhren von Gütern, die für Russlands Verteidigungsindustrie besonders nützlich sind, seien seit 2023 nahezu zum Erliegen gekommen (Bericht des Europäischen Rechnungshofs). Der Rechnungshof führt den gesamten Rückgang nicht auf die Sanktionen zurück und kann nicht beziffern, wie stark Russlands militärische Handlungsfähigkeit dadurch geschwächt wurde.

Die Mitgliedstaaten kontrollieren unterschiedlich. Bei Waren aus anderen Mitgliedstaaten, die seit 2022 über bulgarische Zollstellen ausreisten, registrierte Bulgarien keinen einzigen Verstoß. Lettland verzeichnete 2024 dagegen rund 2.100 entsprechende irreguläre Sendungen (Bericht des Europäischen Rechnungshofs, Eurocom). Da es keine gemeinsame Erfassung der kontrollierten Sendungen gibt, beweist dieser Unterschied nicht, dass Bulgarien Fracht einfach passieren lässt. Er zeigt aber, dass sich die Durchsetzung in den Mitgliedstaaten nicht verlässlich vergleichen lässt.

Ein Teil des Problems liegt in unterschiedlichen Begriffen. Zollrecht und Sanktionsrecht verwenden teils verschiedene Bezeichnungen, und die Leitlinien der Kommission sind nicht rechtsverbindlich. Eine Ausnahme, die bei einer Zollstelle gültig erscheint, kann an der nächsten Grenze fragwürdig wirken.

Wer entscheidet über die Freigabe?

Die Aufgabenverteilung erklärt den Stillstand. Die Regierungen beschließen Sanktionen gemeinsam im Rat der EU, in dem die nationalen Minister entscheiden. Nationale Beamte kontrollieren die Waren, beurteilen Ausnahmen und verfolgen Verstöße. Die Prüfer empfehlen, dass die Kommission unklare Vorschriften klärt und bis 2027 Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten untersucht. Bis 2028 solle sie dann gemeinsame Kriterien für die Überwachung festlegen (Bericht des Europäischen Rechnungshofs, Paperjam). Das sind Empfehlungen; der Rechnungshof kann niemanden zu ihrer Umsetzung verpflichten.

Die Kommission entgegnet, sie habe die Koordinierung und ihre Leitlinien bereits ausgebaut. Außerdem verweist sie auf eine neue EU-Sanktionsstelle (ANSA). Koordinierung und Leitlinien beeinflussen, wie Beamte die Regeln auslegen. Die Freigabe einer Lieferung bleibt jedoch, wie die Kommission selbst gegenüber den Prüfern erklärt hat, Sache der nationalen Behörden.

Die Sanktionen haben den direkten Handel mit Russland stark beschnitten. Eine Ausnahme wirkt aber nur so streng wie die großzügigste Zollstelle, die sie akzeptiert. Der polnische Einwand verhinderte die erneute italienische Freigabe nicht; nach geltendem Recht war keine EU-Stelle befugt, den Streit zwischen den beiden Behörden zu entscheiden.