Lettlands Veto gefährdet 2,600 Sanktionen

Die befristete Notlösung, mit der rund 2.600 gegen Russland verbundene Sanktionen in Kraft gehalten werden, läuft in der Nacht zum 22. September aus. Ein am Abend des 21. September ausgehandelter Kompromiss scheiterte, weil Lettland seine Zustimmung verweigerte. Damit müssen die EU-Botschafter wenige Stunden vor Ablauf der Frist erneut zusammenkommen (Kyiv Independent, BB.lv).

Wie wir in der vergangenen Woche berichtet haben, hatten Frankreich und die Slowakei Anfang September die routinemäßige Verlängerung um sechs Monate blockiert. Dadurch war eine Übergangsregelung notwendig geworden, die bis zum 22. September gilt (Euronews, The Straits Times). Sie sollte Zeit für einen Kompromiss schaffen. Der Kompromiss lag vor, dann legte Lettland sein Veto ein.

Der geplante Tausch

Der ausgehandelte Kompromiss hätte die Milliardäre Michail Fridman und Alischer Usmanow von der Sanktionsliste gestrichen. Im Gegenzug sollten die übrigen Sanktionen für 36 Monate statt wie üblich für sechs Monate verlängert werden (Kyiv Independent, Euronews). Die meisten Botschafter im Ausschuss der Ständigen Vertreter (Coreper), in dem die Mitgliedstaaten Beschlüsse des Rates vorbereiten, unterstützten den Text. Die irische Ratspräsidentschaft, die die Verhandlungen der Mitgliedstaaten leitet, legte ihn anschließend im schriftlichen Verfahren zur Zustimmung vor (BB.lv).

Das Büro des lettischen Ministerpräsidenten erhob Einwände (BB.lv). Einer genügte. Sanktionen gehören zur Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik der EU, für die nach Artikel 31 EUV Einstimmigkeit erforderlich ist. Dieselbe Regel, mit der Frankreich und die Slowakei die Streichung der beiden Namen erzwungen hatten, gab Lettland nun die Möglichkeit, diesen Kompromiss zu verhindern.

Wie sich der Streit um das Veto zuspitzte

Der Stillstand begann am 4. September, als die Slowakei einer längeren Verlängerungsfrist nicht zustimmte (TA3). Öffentlich erklärte Bratislava, es wolle am halbjährlichen Prüfungsrhythmus festhalten. Slowakische Medien berichteten, dahinter habe die Forderung gestanden, Fridman und Usmanow von der Liste zu streichen (Pravda). Bis zum 11. September schloss sich Frankreich an und verwies auf nicht näher erläuterte Gründe der nationalen Sicherheit (Euronews).

Die Taktik lässt sich nun übertragen: Ein Staat kann seine Zustimmung zu einer Liste mit Tausenden Betroffenen von der Behandlung eines oder zweier Namen abhängig machen. Jede Regierung, die im richtigen Moment auf ihrer Position beharrt, kann damit das Ergebnis verändern.

Die Gerichte unterschieden zwischen den beiden Männern

Die gemeinsame Behandlung beider Streichungen als einheitliches Zugeständnis ignoriert eine rechtliche Unterscheidung, die das EU-Gericht selbst getroffen hat. Im Februar 2024 bestätigte das Gericht der Europäischen Union, das für verwaltungsrechtliche Streitigkeiten zuständig ist, die Aufnahme Usmanows in die Sanktionsliste. Es akzeptierte die Begründung, dass Usmanow in Branchen tätig gewesen sei, die dem russischen Staat erhebliche Einnahmen verschafften (CURIA, T-237/22).

In Fridmans Fall entschied dasselbe Gericht anders. Im April 2024 erklärte es seine Aufnahme in die Liste für nichtig, weil Vermögen und geschäftliche Verbindungen allein keine ausreichende Unterstützung russischer Entscheidungsträger belegten (CURIA, T-301/22). Der Rat nahm ihn bei späteren Verlängerungen erneut auf die Liste. Die öffentlich zugänglichen Verlängerungsbeschlüsse enthalten keine erkennbaren neuen Belege, die auf die Einwände des Gerichts eingehen (EEAS); die vollständigen Ratsakten könnten allerdings Material enthalten, das bislang nicht veröffentlicht wurde.

Für die Fortführung der Sanktionen gegen Usmanow gibt es damit eine gerichtliche Grundlage. Bei Fridman birgt eine Verlängerung ohne neue öffentlich zugängliche Belege ein erhebliches Prozessrisiko. Beide Fälle gleich zu behandeln, schwächt die Begründung für jede der beiden möglichen Entscheidungen.

Was der Ablauf der Frist bedeutet

Läuft die Übergangsregelung ohne Ersatz aus, verlieren die mit dem zugrunde liegenden außenpolitischen Beschluss verbundenen Reisebeschränkungen ihre unionsrechtliche Grundlage. Das Einfrieren von Vermögenswerten beruht auf einem gesonderten Rechtsakt, der Verordnung 269/2014, deren Geltungsdauer nicht nach demselben Zeitplan endet. Sie setzt den auslaufenden Beschluss jedoch um und wäre damit rechtlichen Angriffen ausgesetzt.

Die geplante Laufzeit von drei Jahren hätte die nächste Gelegenheit verschoben, bei der ein einzelner Mitgliedstaat die gesamte Liste blockieren kann. Dieser Tausch birgt allerdings ein eigenes Risiko: Ohne verbindliche regelmäßige Überprüfung könnten rechtlich schwach begründete Sanktionen jahrelang bestehen bleiben. Eine veröffentlichte Fassung des diplomatischen Pakets bestätigte nicht, dass es eine solche Sicherung gab (Decision 2014/145/CFSP).

Frankreich und die Slowakei nutzten die Einstimmigkeitsregel, um den Kompromiss zu erzwingen. Lettland nutzte sie, um ihn zu verhindern. Eine Verlängerung in letzter Minute kann die Sanktionsliste zwar vorerst sichern. Sie wird aber nichts daran ändern, dass jede Regierung den Streit beim nächsten Ablauf erneut eröffnen kann.