Gericht kippt Grenzkontrollen zu Österreich

Die deutschen Grenzkontrollen zu Österreich stehen seit Jahren für ein Grundproblem des Schengen-Raums: Was als befristete Ausnahme gedacht war, ist politisch zur Dauerpraxis geworden. Am 2. Juli hat das Verwaltungsgericht München drei konkrete Polizeikontrollen an dieser Grenze für rechtswidrig erklärt (FAZ, DW). Nach Auffassung des Gerichts können Kontrollen, die über Jahre hinweg mit kaum veränderter Begründung fortgeführt werden, nicht mehr ohne Weiteres als vorübergehende Ausnahme nach dem Schengener Grenzkodex gelten, also jener EU-Verordnung, die den passfreien Reiseverkehr im Schengen-Raum regelt (Süddeutsche Zeitung).

Für Reisende ändert das zunächst wenig. Dasselbe Gericht lehnte einen Eilantrag ab, der künftige Kontrollen stoppen sollte (ZEIT). Wer an der Grenze angehalten wird, muss die Kontrolle also weiterhin dulden und kann sie erst nachträglich angreifen. Ein Gericht kann eine vergangene Maßnahme für rechtswidrig erklären, ohne dem nächsten Reisenden damit das Recht zu geben, den Kontrollpunkt einfach zu passieren.

Die Ausnahme, die zur Regel wurde

Der Schengener Grenzkodex erlaubt es Mitgliedstaaten, Kontrollen an Binnengrenzen wieder einzuführen, wenn eine ernsthafte Bedrohung der öffentlichen Ordnung oder der inneren Sicherheit besteht. Die Maßnahme muss der Europäischen Kommission gemeldet, zeitlich begrenzt und verhältnismäßig sein (EUR-Lex, Commission). In der Praxis haben mehrere Regierungen gelernt, sich dauerhaft in dieser Ausnahme einzurichten.

Deutschland kontrolliert die Grenze zu Österreich seit Jahren. Dänemark hält seit 2016 Kontrollen an der Grenze zu Deutschland aufrecht. Schweden verlängert seine Maßnahmen mit ähnlicher Begründung der öffentlichen Ordnung (Polisen). Jede Verlängerung klingt befristet. Zusammengenommen entsteht daraus aber eben ein Normalzustand.

Der Europäische Gerichtshof hat 2022 eine Grenze gezogen. Im Urteil NW in den Rechtssachen C-368/20 und C-369/20 entschied er, dass ein Mitgliedstaat Kontrollen nicht immer weiter mit derselben Bedrohungslage verlängern darf, wenn die zulässige Höchstdauer ausgeschöpft ist (CURIA). Eine Kette gleich begründeter Verlängerungen ist danach keine vorübergehende Maßnahme mehr, sondern ein dauerhaftes Regime mit befristetem Etikett.

Setzt die Reform von 2024 die Uhr zurück?

Die Regierungen haben allerdings ein Gegenargument. Mit der Reform des Schengener Grenzkodex von 2024 durch die Verordnung 2024/1717 wurden die zulässigen Zeiträume für Kontrollen an Binnengrenzen ausgeweitet; Innenministerien erhielten damit eine stärkere Rechtsgrundlage (EUR-Lex). Nach Angaben der DW dürfte Deutschland geltend machen, der neue Rechtsrahmen setze die juristische Uhr zurück. Ob das Verwaltungsgericht München dieser Logik folgt, ist noch offen, weil die schriftliche Urteilsbegründung bislang nicht veröffentlicht ist.

Die Antwort reicht weit über Bayern hinaus. Wenn die Reform den Mitgliedstaaten tatsächlich einen neuen rechtlichen Ausgangspunkt gibt, verschwinden die Jahre rollierender Verlängerungen faktisch aus der Bewertung. Wenn Gerichte dagegen auf die Kontinuität der Maßnahme schauen, bleibt die Linie des Europäischen Gerichtshofs von 2022 maßgeblich. Dänemark und Schweden stehen vor derselben Frage, sobald sie ihre Grenzkontrollen erneut notifizieren.

EU-Durchsetzung ist langsam angelegt

Selbst wenn Gerichte Grenzkontrollen beanstanden, greifen die Durchsetzungsinstrumente der EU nur langsam. Die Europäische Kommission kann nationale Meldungen prüfen und Stellungnahmen abgeben, sie kann aber keine Polizei von der Grenze abziehen lassen (Commission). Für finanzielle Sanktionen müsste sie zunächst ein Vertragsverletzungsverfahren vor dem Europäischen Gerichtshof gewinnen, also das EU-Verfahren, mit dem Mitgliedstaaten zur Einhaltung des Unionsrechts gezwungen werden können. Hält sich der Staat danach noch immer nicht an das Urteil, braucht es ein weiteres Verfahren. Das dauert Jahre. Die praktische Durchsetzung liegt deshalb oft bei einzelnen Bürgern, die eine Kontrolle nach der anderen vor Gericht bringen.

Die Niederlande und Deutschland testen inzwischen, ob Sicherheit auch ohne dauerhafte Kontrollpunkte funktionieren kann. In einem neuen Polizeiabkommen bauen beide Länder gemeinsame Streifen, Informationsaustausch und grenzüberschreitende Sondereinsätze aus, statt jeden Reisenden an der Grenze zu filtern (Government.nl). Der Schengener Grenzkodex erlaubt polizeiliche Maßnahmen in Grenzgebieten ausdrücklich, solange sie nicht faktisch zu routinemäßigen Grenzkontrollen werden (EUR-Lex). Zielgerichtete Polizeiarbeit statt flächendeckender Stops: Die Alternative gibt es, wenn Regierungen sie wählen.

Ob das Münchner Urteil mehr verändert als die Rechtslage einzelner Kläger, hängt nun an zwei Punkten. Behandelt die schriftliche Begründung die Reform von 2024 als neue Rechtsgrundlage, oder erkennt sie in der neuen Fassung nur die Fortsetzung desselben Kontrollregimes? Und verlangt die Kommission künftig belastbarere Nachweise von Regierungen, die Kontrollen verlängern, oder liest sie den reformierten Grenzkodex als verlängerte Erlaubnis? Bis diese Fragen geklärt sind, wird Schengen weiter durch erneuerbare Ausnahmen ausgedünnt, deren Rechtmäßigkeit erst sichtbar wird, wenn einzelne Reisende klagen.