Sofia will Alekperov von EU-Sanktionsliste streichen

Bulgarischen Medienberichten zufolge hat Sofia versucht, Wagit Alekperow, den früheren Lukoil-Chef und Aktionär, aus einem neuen Russland-Sanktionspaket der EU herauszuhalten. Außerhalb Bulgariens ist diese Darstellung bislang nicht bestätigt. Politisch verweist sie dennoch auf eine bekannte Schwachstelle: Wenn EU-Sanktionen die Zustimmung aller Regierungen brauchen, kann die Energieabhängigkeit eines einzelnen Landes zur Bremse für die gesamte Linie werden.

Die Regel ist einfach und wirkungsvoll. Nach Artikel 31 EUV erfordern außenpolitische Sanktionen der EU in der Regel Einstimmigkeit. Eine Hauptstadt kann ein Paket also verzögern oder blockieren, bevor es geltendes Recht wird. Der eigentliche Konflikt findet deshalb oft vor dem veröffentlichten Beschluss statt, wenn Regierungen über Namen, Ausnahmen und Kosten verhandeln.

Der Kampf vor dem Paket

Personensanktionen stehen in Listen, die EU-Rechtsakten beigefügt sind, beim Russland-Regime etwa dem Beschluss 2014/145/GASP und der Verordnung 269/2014. Eine Regierung kann widersprechen, weil sie die Belege für zu schwach hält, weil die eigene Wirtschaft den Preis zahlen müsste oder weil beides zusammenfällt.

Für den Fall Alekperow ist diese Unterscheidung zentral. Falls Bulgarien lediglich juristische Zweifel an der Begründung einer Listung angemeldet haben sollte, wäre das ein enger Rechtsstreit. Falls Sofia dagegen Lukoils Bedeutung für Bulgarien genutzt haben sollte, um eine mit Russland verbundene Person vor EU-Maßnahmen zu schützen, stellt sich eine größere Frage: Kann ein nationaler Energieengpass jemanden vor Sanktionen bewahren, die eigentlich europaweit gelten sollen?

Ungarn hat bereits gezeigt, wie weit dieser Hebel reichen kann. Im Streit über das Ölembargo stellte sich Budapest gegen ein vollständiges Verbot. Die EU-Staats- und Regierungschefs einigten sich schließlich auf einen Kompromiss, der Pipelineöl ausnahm und später im sechsten Sanktionspaket verankert wurde, nachdem Reuters über das Teil-Embargo gegen russisches Öl berichtet hatte. Die Regierung von Viktor Orbán stellte das Embargo in ihrer öffentlichen Kommunikation offen als Bedrohung für die ungarische Wirtschaft dar.

Budapest zeigte auch, dass über einzelne Personen tatsächlich verhandelt wird. Der Guardian berichtete, Patriarch Kirill sei nach ungarischem Widerstand gegen seine Aufnahme von der Sanktionsliste gestrichen worden (The Guardian). Dieser Präzedenzfall belegt die Alekperow-Darstellung nicht. Er erklärt aber, warum sie politisch plausibel genug ist, um ernst genommen zu werden.

Das stärkste Argument für Ausnahmen

Für Spielräume zugunsten besonders exponierter Staaten gibt es ein ernstzunehmendes Argument. Die Slowakei und Ungarn waren stärker von Pipelineöl abhängig als viele andere Mitgliedstaaten. Die Europäische Kommission begründete befristete Ausnahmen in ihren Fragen und Antworten zu den Sanktionen mit dieser Abhängigkeit und fehlenden Alternativen. Diese Ausnahmen wurden anschließend in die Verordnung 2022/879 aufgenommen.

Das ist der stärkste Fall für Einstimmigkeit: Sie hält verwundbare Regierungen in der Sanktionskoalition, statt sie in offenen Widerstand zu treiben. Ein Land mit Raffinerien, Lieferverträgen und Wählern, die Preisschocks fürchten, betrachtet Energiesanktionen eben nicht als abstrakte Geopolitik.

Dieselbe Regel belohnt allerdings auch Drucktaktik. Für Staaten an der östlichen EU-Flanke können wiederholte Ausnahmen wie Löcher in einem Sicherheitsinstrument wirken. Das Programm der polnischen Ratspräsidentschaft stellt Druck auf Russland in den Rahmen einer breiteren europäischen Sicherheitsagenda. Der Rat der EU erklärt zugleich, die Russland-Sanktionen sollten Moskaus Fähigkeit schwächen, den Krieg gegen die Ukraine zu finanzieren und zu führen (Rat).

Der Konflikt ist also im Verfahren angelegt. Eine Regierung sieht in einer Ausnahme Schutz vor innenpolitischen Verwerfungen. Eine andere sieht dieselbe Ausnahme als Zugeständnis, das Europas Antwort auf Russland schwächt.

Was der Endtext verdeckt

Die öffentliche Aktenlage zeigt meist den fertigen Kompromiss, nicht den Druck, der ihn hervorgebracht hat. Sie dokumentiert das vom Rat beschlossene Paket, die gelisteten Namen und die rechtlich festgeschriebenen Ausnahmen. Sie zeigt selten, welche Regierung mit einer Blockade drohte, welcher Name verschwand oder welche Sonderregel Zustimmung erkaufte.

Deshalb ist die bulgarische Darstellung relevant, auch wenn sie weiter mit Vorsicht behandelt werden muss. Die entscheidenden Fragen sind eng: Hat Sofia Alekperows Ausschluss verlangt, mit welcher Begründung, und spielte Lukoils Stellung in Bulgarien dabei eine Rolle? Haben andere Regierungen widersprochen, oder verschwand der Punkt in einem größeren Handel?

Bis diese Antworten vorliegen, sollte die Alekperow-Behauptung als Bericht aus bulgarischen Quellen gekennzeichnet bleiben. Das europäische Grundproblem ist weniger unsicher. Die Einstimmigkeit erlaubt es, dass die Schwäche eines Landes zur Grenze für alle wird. Russland-Sanktionen sind am Ende nur so hart, wie die am stärksten exponierte Hauptstadt sie mitzutragen bereit ist.