Schulgesetz ebnet Ukraine Weg zu 17 EU-Kapiteln

Wenn bei jedem Schritt der EU-Erweiterung alle Mitgliedstaaten zustimmen müssen, kann eine Regierung dafür Zugeständnisse verlangen. Das zeigte sich am 13. Oktober: Die Ukraine und Moldau eröffneten jeweils 17 neue Kapitel ihrer EU-Beitrittsverhandlungen (Rat der EU). Am Vortag hatte das ukrainische Parlament das von Ungarn geforderte Gesetz zum Unterricht in Minderheitensprachen verabschiedet. Anschließend sagte Ungarns Außenministerin, Budapest könne zustimmen (Rada, Telex). Die Abfolge zeigt, was eine Regierung durchsetzen kann, wenn jeder Erweiterungsschritt die Zustimmung aller Mitgliedstaaten braucht.

Was tatsächlich eröffnet wurde

Die Eröffnung von Verhandlungskapiteln bedeutet noch keinen Beitritt. Die Gespräche sind in sechs thematisch zusammenhängende Cluster gebündelt. Die beiden in dieser Woche geöffneten Cluster betreffen die Regeln des Binnenmarkts, des gemeinsamen Marktes für Waren, Dienstleistungen, Arbeitskräfte und Kapital. Damit haben beide Länder nun vier der sechs Cluster eröffnet (Rat der EU).

Mit der Eröffnung eines Clusters halten die EU-Regierungen schriftlich fest, welche Voraussetzungen ein Beitrittskandidat erfüllen muss, bevor eines der dazugehörigen Kapitel abgeschlossen werden kann. Für die Ukraine gehört dazu eine wirksame Beihilfenaufsicht. Das Land braucht eine Behörde, die verhindern kann, dass öffentliche Mittel einzelne Unternehmen gegenüber Wettbewerbern im gemeinsamen Markt bevorzugen (Verhandlungsposition zu Cluster 2).

Keines der beiden Länder erhielt einen Beitrittstermin. Einen solchen legt erst ein Beitrittsvertrag fest, den alle Mitgliedstaaten billigen und ratifizieren müssen (Artikel 49 EUV).

Der Preis für Ungarns Ja

Ungarns Einwand geht auf die ukrainische Bildungsreform von 2017 zurück. Die Venedig-Kommission, ein Gremium des Europarats mit Verfassungsrechtlern, hatte Kyiv damals aufgefordert, die Regelungen neu auszubalancieren (Venedig-Kommission). Budapest verweigerte seine Zustimmung zu dem Schritt dieser Woche, bis die Ukraine gesetzlich stärkere Garantien für den Unterricht in Minderheitensprachen verankert hatte.

Die Rada, das ukrainische Parlament, verabschiedete den Gesetzentwurf Nr. 16119 am 12. Oktober mit 266 Stimmen (Rada). Außenministerin Anita Orbán sagte anschließend, Ungarn könne zustimmen. Zugleich kündigte sie an, die Umsetzung gemeinsam mit Minderheitengruppen in Transkarpatien zu überwachen, der westukrainischen Region, in der die meisten Ungarn der Ukraine leben (Telex). Am selben Tag einigten sich die Mitgliedstaaten auf die schriftlichen Verhandlungspositionen der EU (Verhandlungsposition zu Cluster 3, To Brief).

Das Gesetz betrifft auch die rumänischsprachige Minderheit, und Bukarest gibt sich damit noch nicht zufrieden. Präsident Nicușor Dan begrüßte die neue Formulierung, sagte aber, Rumänien werde sich weiter dafür einsetzen, dass Kinder bis zum Ende der weiterführenden Schule auf Rumänisch unterrichtet werden könnten (Aradon).

Moldau kam am selben Tag voran

Moldau war an dem Streit um das Schulgesetz nicht beteiligt. Das Land verhandelt auf Grundlage eigener Positionen, was grundsätzlich bedeutet, dass seine Fortschritte für sich bewertet werden. Dennoch eröffnete es am selben Tag und auf einer getrennten Konferenz dieselben Cluster wie die Ukraine (Rat der EU).

Die öffentlich zugänglichen Beschlüsse zeigen, dass beide Verhandlungsstränge parallel vorankamen. Sie belegen nicht, dass Moldaus Verfahren auf Kyiv warten musste. Sollte diese Verknüpfung anhalten, würde ein Veto gegen die Ukraine allerdings auch Moldaus Fortschritt bremsen.

Die Europäische Kommission will ein Veto einzelner Länder bei Zwischenschritten im Beitrittsverfahren abschaffen. Am 6. Oktober schlug sie vor, über Schritte wie die Eröffnung von Clustern mit qualifizierter Mehrheit zu entscheiden, den Beitritt selbst aber weiterhin einstimmig zu beschließen (Europäische Kommission). Wird der Vorschlag angenommen, könnte Ungarn einen Schritt wie den dieser Woche nicht mehr allein blockieren. Nötig wären dann mindestens 15 der 27 Regierungen, die 65 Prozent der EU-Bevölkerung vertreten (EU-Vertrag).

Ein Vorschlag der Kommission ändert zunächst nichts. Die Regierungen müssten ihn beschließen. Damit entscheiden gerade jene Hauptstädte über die Abschaffung ihres Vetorechts mit, die es heute besitzen. Für die Entscheidungen dieser Woche spielte der Vorschlag keine Rolle.

Ungarn ist nicht allein darin, solche Verfahrenshürden zu nutzen. Griechenlands Außenminister Giorgos Gerapetritis hat Albaniens weitere Fortschritte an gesicherte Eigentumstitel für die dortige griechische Minderheit geknüpft (Griechisches Außenministerium).

Budapest verlangte ein Gesetz, Kyivs Parlament verabschiedete es, und am folgenden Tag gingen die Verhandlungen weiter. Eine Hauptstadt machte damit einen Teil der Gesetzgebung eines Beitrittskandidaten zur Bedingung für einen Verfahrensschritt und setzte diese Forderung durch. Ungarns Zustimmung gilt allerdings nur für diesen Schritt. Zwei Cluster, darunter Landwirtschaft und Kohäsionsmittel, sind noch nicht eröffnet (Rat der EU). Solange die Regierungen das Abstimmungsverfahren nicht ändern, wird ihre Eröffnung erneut die Zustimmung aller Hauptstädte erfordern, auch die Budapests.