Usmanow-Streit setzt EU unter Zeitdruck

Die EU-Sanktionsliste gegen russische Staatsbürger wäre am 15. September um Mitternacht ausgelaufen. Nachdem sich die EU-Botschafter am Vormittag nicht einigen konnten, verständigten sie sich in einer zweiten Sitzung politisch auf eine Verlängerung um sieben Tage: Sämtliche Einträge bleiben bis zum 22. September bestehen (Interfax-Ukraine, European Pravda). Gelöst ist der zugrunde liegende Konflikt damit nicht. Diplomaten zufolge verweigern Frankreich und die Slowakei ihre Zustimmung zur regulären Verlängerung, solange der Rat, in dem die Regierungen der Mitgliedstaaten verbindliche EU-Beschlüsse fassen, den russischen Milliardär Alischer Usmanow nicht von der Liste streicht (Politico).

Die Botschafter können einen Text zwar politisch vereinbaren, rechtswirksam wird er jedoch erst durch die formelle Annahme im Rat. Irland, das derzeit den halbjährlich wechselnden Ratsvorsitz innehat, vermittelte den Kompromiss, kann sich aber über keine der beiden Regierungen hinwegsetzen (Rat der EU).

Warum zwei Regierungen die Verlängerung für alle blockieren können

Für die Verlängerung des Sanktionsregimes ist Einstimmigkeit erforderlich, sodass jede einzelne Regierung den Beschluss verhindern kann. Schon die Slowakei verfügte damit über die rechtliche Möglichkeit einer Blockade. Frankreichs Intervention änderte nichts an diesem Mechanismus, erschwerte aber die politische Isolierung Bratislavas: Aus dem Einwand eines einzelnen Mitgliedstaates wurde ein Konflikt, hinter dem nun auch ein großes EU-Land steht.

Frankreich stimmte der befristeten Verlängerung zu, macht eine längerfristige Einigung Diplomaten zufolge aber weiterhin von der Streichung Usmanows abhängig. Die französische Delegation erklärte gegenüber den übrigen Botschaftern: „Wir sind mit einer konkreten Angelegenheit der nationalen Sicherheit konfrontiert und möchten internationalen Partnern, die wegen Herrn Usmanow an uns herangetreten sind, eine positive Antwort geben.“ Nähere Angaben machte sie nicht. Kein namentlich bekannter französischer Amtsträger hat die Forderung bislang öffentlich vertreten; das Außenministerium lehnte eine Stellungnahme ab (Euronews).

Die Slowakei verlangt neben Usmanows Streichung auch die Entfernung des Oligarchen Michail Fridman von der Liste. Zudem lehnt sie den Vorschlag ab, die Sanktionen künftig nicht mehr alle sechs, sondern alle zwölf Monate zu verlängern (Euronews). Eine ähnliche Forderung hatte Bratislava bereits im März erhoben, ehe die Regierung ihre Blockade in letzter Minute aufgab (LRT).

Die Spur nach Aserbaidschan

Der bislang konkreteste Erklärungsansatz führt nach Aserbaidschan. EUobserver berichtete, Baku habe sich für Usmanow eingesetzt und halte zugleich den französischen Staatsbürger Martin Ryan wegen Spionagevorwürfen fest, dessen Rückkehr Frankreich erreichen wolle. Diplomaten spekulierten deshalb über einen Tausch zwischen einer Sanktionsaufhebung und der Freilassung des Gefangenen. Belegt ist diese Vermutung nicht: Weder ein französisches noch ein aserbaidschanisches oder europäisches Dokument bestätigt eine solche Vereinbarung.

Das Gericht der Europäischen Union wies Usmanows Klage gegen seine Sanktionierung im Februar 2024 ab. Es bestätigte die Einstufung als führender Geschäftsmann in Wirtschaftszweigen, die dem russischen Staat erhebliche Einnahmen verschaffen (Gericht der Europäischen Union). Aus dem Urteil ergibt sich für Frankreich somit keine rechtliche Verpflichtung, Usmanows Streichung zu verlangen. Paris verfolgt ein politisches Anliegen und vollzieht keine gerichtliche Entscheidung.

Was am 22. September außer Kraft tritt

Kommt bis zum Ablauf der Frist keine Einigung zustande, unterscheiden sich die Folgen nach der jeweiligen Rechtsgrundlage. Das Einreiseverbot beruht auf einem außenpolitischen Beschluss mit festem Ablaufdatum (Beschluss 2014/145/GASP) und würde daher außer Kraft treten. Das Einfrieren von Vermögenswerten ist dagegen in einer gesonderten Verordnung geregelt (Verordnung 269/2014), die keine entsprechende Verfallsklausel enthält und in allen Mitgliedstaaten unmittelbar gilt. Die Betroffenen dürften damit wieder einreisen, ihre Vermögenswerte blieben jedoch eingefroren, bis der Rat die Verordnung aufhebt oder ein Gericht eingreift.

Griechenland nutzte denselben Hebel bereits im Juli, als es seine Zustimmung zu einem EU-Sanktionspaket so lange zurückhielt, bis die übrigen Regierungen einer Ausnahme für griechisch verbundene Reedereien beim Transport russischen Flüssigerdgases zustimmten (Al Jazeera). Der Mechanismus ist derselbe: Ein eng begrenztes nationales Interesse gewinnt EU-weites Gewicht, weil das Einstimmigkeitsprinzip jeder Regierung ein Vetorecht gibt. Diese Verhandlungsmacht betrifft nun nicht mehr nur sektorale Ausnahmen, sondern auch die eigentlich routinemäßige Verlängerung personenbezogener Sanktionen.

Die siebentägige Zwischenlösung zeigt, dass alle Mitgliedstaaten eine Unterbrechung vermeiden wollten. Stabil ist das Sanktionsregime deshalb noch nicht. Diplomaten zufolge knüpft Frankreich die Verlängerung der Liste weiterhin an Usmanows Streichung, ohne das dahinterstehende Sicherheitsinteresse öffentlich zu benennen. Am 22. September verhandeln dieselben Akteure erneut, mit unveränderten Vetomöglichkeiten und unter größerem Zeitdruck.