La Bulgarie menace le 21e train antirusse

Le 21e paquet de sanctions de l’UE vise la flotte pétrolière fantôme, des banques russes et l’Église orthodoxe russe. À Sofia, la protection du patriarche Kirill et des intérêts liés à Lukoil pourrait bloquer l’accord des Vingt-Sept.

La fragilité est inscrite dans les traités européens : sur les sanctions, un seul gouvernement peut arrêter tous les autres.

Comment un gouvernement bloque les autres

Les sanctions relèvent de la politique étrangère et de sécurité commune, le domaine où les États membres ont gardé la main au lieu de transférer leur pouvoir à Bruxelles. L’article 31 du traité sur l’Union européenne fixe l’unanimité comme règle de base : chaque gouvernement doit accepter le texte, sinon la décision ne passe pas (explication du Conseil sur les sanctions).

Le mécanisme se déroule en deux temps. Les gouvernements adoptent d’abord une décision politique qui dit qui est sanctionné et pourquoi, sur le fondement de l’article 29 du TUE. Un règlement séparé, fondé sur l’article 215 du TFUE, transforme ensuite cette décision en restrictions économiques obligatoires pour les banques et les entreprises du marché unique (Verfassungsblog). Le veto intervient au premier stade : si une capitale refuse la décision politique, la machine économique ne démarre pas. Les vingt-six autres ne peuvent pas la mettre en minorité, comme ils le font pour une grande partie des règles du marché intérieur.

Un gouvernement qui défend un intérêt national très concentré peut donc imposer un choix simple aux autres : satisfaire son objection ou perdre tout le paquet.

La Hongrie a montré que cela fonctionnait

Budapest a testé la méthode en 2022. La Hongrie a exigé que le patriarche orthodoxe russe Kirill soit retiré du sixième paquet de sanctions de l’UE. Les Européens ont cédé et supprimé son nom pour sauver l’accord plus large (Reuters, Politico). Viktor Orban n’avait pas besoin de convaincre ses partenaires que Kirill méritait une protection. Il lui suffisait de rendre le coût politique de son maintien dans la liste supérieur au coût de son retrait.

La leçon a circulé. En 2023, le président bulgare avait menacé d’opposer son veto à des sanctions visant le secteur nucléaire russe (Reuters). Des responsables politiques bulgares cherchent désormais à obtenir des retraits du 21e paquet liés à Kirill et à Lukoil, qui exploite la plus grande raffinerie du pays, à Bourgas (S&P Global). Cette raffinerie structure l’approvisionnement bulgare en carburants ; elle donne donc à Sofia un levier qui dépasse largement le symbole religieux.

Aucun élément public ne montre une coordination entre la Hongrie et la position actuelle de la Bulgarie (page du Conseil sur les sanctions contre la Russie). C’est précisément le point : aucune coordination n’est nécessaire. Dès qu’un gouvernement prouve qu’une objection sur un seul nom peut remodeler un paquet de sanctions, toute capitale ayant une sensibilité intérieure comprend le mode d’emploi.

Les motifs varient : dépendance énergétique, exposition d’une raffinerie, liens religieux. Le levier reste le même. La Hongrie et la Slovaquie avaient obtenu des exemptions pour les oléoducs lors du sixième paquet, en invoquant leur situation de pays enclavés dépendants de cet approvisionnement (sixième paquet du Conseil). Elles ont aussi retardé le 20e paquet cette année dans un différend avec l’Ukraine, avant de lever leurs vetos en avril (The Geopost). Il n’y a pas besoin d’un bloc organisé. La règle de l’unanimité fournit elle-même le rapport de force.

Ce qui reste incertain

Le principal angle mort concerne le statut formel de la demande bulgare. La mécanique des traités et le précédent hongrois sont établis. En revanche, aucun document public du Conseil ne confirme que Sofia ait officiellement demandé des retraits dans l’annexe provisoire du 21e paquet. Le conflit politique bulgare est rapporté par des médias nationaux ; les négociations au Conseil restent fermées. Le passage du signal politique au blocage réel dépendra de ce que Sofia fera lorsque les diplomates présenteront le texte final.

Après vingt paquets de sanctions (page du Conseil sur les sanctions contre la Russie), l’UE a construit une pression économique considérable contre Moscou. Mais chaque nouvelle série repasse par le même verrou de l’unanimité. Ce verrou traduit un choix assumé des traités : garder la politique étrangère sous contrôle national. Son coût augmente pourtant à chaque cycle. Quand les vingt-six autres acceptent une objection étroite pour sauver un paquet, la capitale suivante apprend que la tactique existe et que l’Union préférera souvent payer le prix plutôt que perdre l’accord.