L’UE avance sur Kallas, pas sur les vetos

Réunis les 1er et 2 septembre en Irlande, les ministres européens des affaires étrangères ont discuté de deux réformes censées rendre l’action extérieure de l’Union plus efficace. La première renforcerait la Commission. La seconde, qui touche au veto national, reste prisonnière de l’unanimité.

À Wicklow, rien ne devait être décidé. C’est le principe d’un Gymnich : cette réunion informelle semestrielle des ministres des affaires étrangères de l’UE sert à tester les lignes politiques, pas à adopter des actes juridiques (EEAS, The Journal). Mais les deux dossiers posés sur la table disent déjà où se situe le rapport de force. L’Europe veut aller plus vite en politique étrangère ; le levier le plus accessible consiste moins à démocratiser la décision qu’à réorganiser la chaîne de commandement au profit de la Commission.

Kallas a le titre, pas les instruments

La haute représentante de l’Union pour les affaires étrangères, Kaja Kallas, est censée coordonner l’action extérieure européenne. Sur le papier, elle incarne la voix diplomatique de l’UE. Dans les faits, les crédits et les équipes qui comptent — aide au développement, industrie de défense, aide humanitaire, politique de voisinage — dépendent de directions générales de la Commission qu’elle ne dirige pas (Le Monde, Euronews).

Paris et Berlin veulent corriger cette fragmentation. Dans les conclusions de leur Conseil des ministres franco-allemand de juillet, les deux capitales ont appelé à réformer les structures de l’action extérieure, avec le Conseil européen d’octobre — la réunion des chefs d’État et de gouvernement qui fixe les grandes orientations de l’UE — comme horizon pour lancer les travaux formels (Elysée, Bundesregierung). La solution envisagée rapprocherait ces instruments de Kallas. Elle l’arrimerait aussi plus clairement à la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen (Politico).

Le Service européen pour l’action extérieure, le SEAE — structure hybride issue des diplomaties nationales, de la Commission et du secrétariat du Conseil — serait recentré sur la stratégie et les missions militaires, plutôt que sur la gestion des budgets et des programmes. Le paradoxe est net : la haute représentante disposerait de davantage d’outils, mais son service pourrait perdre la main sur l’argent, les affectations de personnel et une partie de l’agenda (EUPerspectives). Aucun document franco-allemand public n’a été publié. L’architecture reste donc connue par fuites, cohérentes d’un média à l’autre, mais non confirmées dans le détail.

Cette réforme peut avancer vite pour une raison juridique simple : elle suppose de réviser la décision du Conseil de 2010 qui a créé le SEAE, et non de modifier les traités européens (Council Decision 2010/427/EU).

Le verrou du veto tient toujours

Le second chantier va plus loin, et c’est précisément pour cela qu’il bloque. Un non-paper de 11 pays, dont la France, l’Allemagne, l’Autriche, les Pays-Bas, l’Espagne et la Suède, propose un code de conduite contre les vetos jugés obstructifs en politique étrangère (ANSA, Euronews). Aujourd’hui, les traités imposent l’unanimité pour les décisions de politique étrangère et de sécurité : un seul gouvernement peut bloquer des sanctions ou une réponse à une crise, même lorsque les 26 autres sont d’accord (Article 31 TEU).

Le texte pousse à utiliser l’abstention constructive, qui permet à un État de se mettre en retrait sans empêcher les autres d’avancer. Il demande aussi aux gouvernements de ne pas prendre en otage des dossiers de politique étrangère pour obtenir des concessions sans lien direct. Enfin, il appelle à explorer le passage au vote à la majorité qualifiée, c’est-à-dire une décision adoptée par une majorité pondérée d’États plutôt que par consensus. Le précédent existe : Chypre, l’Irlande, l’Autriche et Malte ont déjà choisi, sur certains dossiers, de s’écarter plutôt que d’opposer leur veto (Euronews).

Mais la sortie du piège exige elle-même l’unanimité. Les pays que le veto protège devraient accepter d’en réduire la portée. Le code de conduite relève donc davantage de la pression politique que de la contrainte juridique.

Qui paie le prix

Les deux réformes ne font pas les mêmes perdants. La réorganisation administrative renforcerait la présidence de la Commission comme centre de commandement de la politique étrangère. Pour les petits États, l’enjeu est sensible : la haute représentante répond aujourd’hui à la fois à la Commission et aux États membres par l’intermédiaire du Conseil. Plus elle dépend de la Commission, plus le canal intergouvernemental se réduit, alors même que c’est par ce canal que Tallinn, Dublin ou Nicosie peuvent peser sur des décisions qui les touchent directement.

L’Estonie illustre cette tension. Tallinn veut une coordination plus rapide des sanctions et a publiquement accusé la Hongrie et la Slovaquie d’avoir ralenti des décisions clés sur l’Ukraine (Estonian Government). Mais la vitesse obtenue par la hiérarchie de la Commission a un coût si elle affaiblit le Conseil, où les petits États disposent d’un siège et d’une capacité d’alerte (ERR).

La réforme du veto déplace la facture ailleurs. Chypre considère son veto comme une assurance sur les dossiers UE-Turquie ; l’affaiblir reviendrait à priver un petit État de son levier diplomatique le plus puissant (RIK, Kathimerini). La Hongrie, elle, a utilisé ce même instrument pour retarder des paquets de sanctions. Pour ces deux pays, le système actuel n’est pas seulement un frein collectif : c’est une protection nationale.

Wicklow n’a produit aucune décision, conformément au format de la réunion (Irish Times). Le prochain test aura lieu au Conseil européen d’octobre. La réforme qui a le plus de chances d’avancer est celle qui recompose l’organigramme, parce qu’elle passe par une décision du Conseil plutôt que par une révision des traités. Bruxelles pourrait donc obtenir une chaîne de commandement plus lisible bien avant de trouver une manière plus rapide de décider.