Le pari des 1,600 sanctions européennes

Kaja Kallas veut présenter à l’automne un paquet de sanctions visant environ 1 600 personnes et entités liées à l’industrie militaire russe. L’effet dépendra moins du nombre de noms que de l’accord unanime des Vingt-Sept et du contrôle réel des contournements.

La promesse est spectaculaire, mais le mécanisme l’est moins : pour peser sur la machine de guerre russe, l’Union européenne s’apprête surtout à allonger ses listes noires. Kaja Kallas, la cheffe de la diplomatie européenne, a annoncé que Bruxelles proposerait à l’automne ses sanctions les plus « étendues » contre la Russie, avec environ 1 600 personnes et entités liées à l’industrie de l’armement visées (Reuters, Euronews). La liste pourrait être présentée début septembre, avec une adoption visée en octobre (Internazionale). À ce stade, aucun projet de texte, aucune annexe nominative et aucune décision du Conseil ne sont publics.

Kallas peut proposer, cadrer politiquement et mettre la pression sur les capitales. Mais, en politique étrangère, le Conseil, où siègent les États membres, doit décider à l’unanimité en vertu de l’article 31 du traité sur l’Union européenne. Les restrictions économiques juridiquement contraignantes prennent ensuite effet par l’article 215 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Les administrations nationales appliquent enfin les mesures. C’est cette chaîne, plus que l’annonce elle-même, qui dira si les 1 600 noms deviennent une pression réelle ou un dossier de conformité de plus.

Des listes, pas des secteurs entiers

Le choix technique compte davantage que le chiffre mis en avant. Le paquet de l’automne ne devrait pas comporter de nouvelles interdictions visant des secteurs entiers ou des flux commerciaux : pas de modification du plafonnement du prix du pétrole, pas de restrictions supplémentaires sur le transport maritime (Internazionale, Portfolio). Il s’agirait plutôt de geler les avoirs et d’interdire les relations d’affaires avec des producteurs d’armes russes, des intermédiaires d’achat et des courtiers vendant des biens civils qui finissent dans des systèmes militaires.

Ce resserrement est calculé. Le 21e paquet de sanctions, adopté le 23 juillet (Skadden), a rappelé ce qui se passe quand les sanctions touchent des intérêts économiques nationaux. La Grèce, dont les armateurs étaient exposés, a utilisé son veto pour obtenir une exemption sur le transport de gaz naturel liquéfié avant de laisser passer le texte (The Irish Times, Brussels Signal). La Hongrie maintient, elle, ses lignes rouges sur le combustible nucléaire russe et sur Paks II, son projet de réacteur financé par Moscou (Portfolio). L’unanimité donne à tout gouvernement confronté à un coût intérieur le pouvoir d’échanger son accord contre des exemptions. En limitant le paquet à des inscriptions nominatives, Bruxelles évite ces affrontements.

Le compromis est clair : inscrire 1 600 entités est plus facile à faire adopter qu’à rendre probant. L’expression « les plus étendues » se défend si l’on mesure l’ampleur au nombre de noms. Elle reste à démontrer si l’on regarde ce que la Russie pourra encore acheter.

L’application fera l’impact

La charge pratique sera inégalement répartie. Les entreprises allemandes qui vendent des machines de précision, de l’électronique et des composants aéronautiques devront renforcer leurs contrôles à mesure que les listes de parties sanctionnées s’allongent (Skadden). Les Pays-Bas sont exposés à travers ASML, le fabricant néerlandais d’équipements pour semi-conducteurs, dont les contrôles à l’exportation ont été durcis au niveau national en 2023 (Rijksoverheid). Ce sont ces entreprises qui devront confronter 1 600 nouveaux noms à leurs fichiers clients.

La Chine complique le calcul. Après le 21e paquet, qui visait des entités en Chine et à Hong Kong (Chambers EU), Pékin a inscrit le constructeur naval néerlandais Koninklijke IHC et treize autres entreprises européennes sur sa propre liste de contrôle des exportations (Handelsblatt). Un paquet centré sur des listes pourrait réduire le risque de nouvelles représailles chinoises, à condition que les nouveaux noms ne touchent pas directement des intermédiaires chinois.

Les sanctions fonctionnent lorsque les exportateurs filtrent leurs clients, les banques signalent les paiements suspects et les douanes interceptent les biens contrôlés. L’Union a pénalisé le contournement des sanctions en 2024 par la directive 2024/1226. Des enquêteurs coordonnés par l’Autriche ont déjà démantelé au moins un réseau qui faisait transiter des machines-outils sanctionnées par la Turquie, les Émirats arabes unis et l’Asie centrale vers des usines d’armement russes (n-tv). Les instruments existent. Leur couverture reste la vraie limite.

Selon une enquête en sources ouvertes, des composants occidentaux et des chaînes d’approvisionnement non sanctionnées apparaissent encore dans des missiles russes (ISANS). L’application des sanctions ne faillit pas partout, mais elle ne va pas plus vite que les circuits de contournement.

Mille six cents noms augmenteraient le coût d’approvisionnement de l’appareil militaire russe (Reuters). La question est de savoir dans quelle mesure, une fois ces noms publiés au Journal officiel de l’Union européenne, le recueil juridique où les sanctions deviennent contraignantes. Douaniers nationaux, services de conformité bancaire et agences de contrôle des exportations décideront si la liste sert à bloquer des flux ou seulement à remplir des dossiers. Kallas a formulé la promesse. Les vingt-sept capitales doivent encore produire le droit, puis leurs administrations devront le faire vivre.