L’Europe écartée des pourparlers d’Abou Dhabi

Les discussions entre Washington, Kyiv et Moscou s’ouvrent les 10 et 11 novembre sans l’Europe. Or, la mise en œuvre d’un accord dépendrait de troupes et de décisions européennes, tandis que l’Union n’a pas encore choisi qui pourrait parler en son nom.

Les discussions visant à mettre fin à la guerre menée par la Russie contre l’Ukraine s’ouvriront à Abou Dhabi les 10 et 11 novembre, avec Washington, Kyiv et Moscou autour de la table (publication de Kushner). Washington affirme qu’il consultera les Européens « en marge » et n’élargira le format que « si des progrès sont réalisés » (RFE/RL).

La force appelée à veiller au respect d’un éventuel accord serait pourtant européenne. À la demande de Kyiv, la France et le Royaume-Uni dirigent conjointement le quartier général de la Multinational Force Ukraine, dont le déploiement est prévu après la fin des hostilités (ministère français des Armées). Les Pays-Bas se préparent à y participer, mais ont indiqué à leur Parlement que tout déploiement effectif relèverait d’une décision politique ultérieure, les conditions de paix restant floues (gouvernement néerlandais). Quel que soit le texte négocié, les soldats ne seront déployés qu’avec l’accord des parlements nationaux.

Un cadre sans garanties

La Maison-Blanche a publié une liste d’objectifs, pas un plan. Le texte de Kushner en énumère cinq, de la mise en place de communications fiables en cas de crise à un « cadre durable » pour la sécurité européenne. Il prévoit aussi que l’OTAN reste centrale et qu’aucun pays ne puisse opposer son veto aux alliances d’un autre (publication de Kushner, RFE/RL). Le document ne précise ni quelles forces seraient soumises aux « mesures réciproques », ni qui les vérifierait, ni les conséquences d’une violation, ni la part de l’Europe dans leur application (Le Grand Continent).

Le 5 novembre, Donald Trump a reçu à la Maison-Blanche Kirill Dmitriev, émissaire de Vladimir Poutine, et évoqué un accord « important » qui porterait « sur plus que l’Ukraine » (Politico). Volodymyr Zelensky a réclamé des garanties écrites précisant qui répondrait à une nouvelle attaque russe, par quels moyens et dans quels délais (Ukrinform). Le texte publié cette semaine ne répond à aucune de ces questions, et Zelensky affirme avoir été peu informé de son contenu au préalable (CNN).

Qui parle au nom de l’Europe

La première difficulté pour l’Europe est de décider qui négociera en son nom. Dans une lettre datée du 5 novembre, la première ministre italienne Giorgia Meloni a demandé à António Costa, président du Conseil européen, l’instance où se réunissent les dirigeants de l’UE, de définir « qui siègera à la table des négociations au nom de l’Union européenne, et avec quel mandat ». Elle juge urgent que l’Europe parle d’une seule voix sur l’Ukraine (Corriere della Sera). Costa a répondu que les intérêts européens devaient être défendus par les institutions de l’UE et a inscrit la question à l’ordre du jour de la réunion des dirigeants à Dublin, le 13 novembre (La Stampa). Il n’a désigné aucun représentant.

Après une réunion des ministres des États riverains de la mer Baltique à Varsovie, la cheffe de la diplomatie européenne, Kaja Kallas, a déclaré que tout accord portant sur les garanties de sécurité, les sanctions ou l’adhésion de l’Ukraine à l’UE nécessiterait la participation de l’Union pour être appliqué (Service européen pour l’action extérieure). Le ministre polonais des affaires étrangères, Radosław Sikorski, a posé une condition plus stricte : un cessez-le-feu avant toute discussion sur l’architecture de sécurité européenne. Il a mis en garde les capitales occidentales contre des négociations « par-dessus la tête » des quelque 120 millions d’habitants du flanc est (Euronews).

Les exigences publiées par Moscou éclairent l’insistance de Varsovie sur cet ordre des choses. La Russie revendique toujours la Crimée et quatre régions ukrainiennes, réclame une Ukraine hors de l’OTAN et une armée ukrainienne réduite (AP). Ses projets de traités de décembre 2021 allaient plus loin : ils proposaient de bloquer l’élargissement de l’OTAN et de restreindre le dispositif de l’Alliance dans les États qui l’ont rejointe après 1997 (OTAN). Refuser de redessiner la sécurité européenne avant la fin de la guerre revient à se prémunir contre le retour de ces exigences dans un futur projet d’accord. C’est ce que les capitales de l’Est entendent derrière la formule « plus que l’Ukraine ».

L’absence de l’Europe au premier tour est réelle, mais elle ne suffit pas à décider de la suite. Washington ne peut engager à la place des Européens ni leurs troupes ni les décisions de l’UE. Aucun des textes publiés à ce stade ne crée d’obligations juridiques ; les détails encore à négocier détermineront la portée réelle de l’accord. Les Européens gardent la main sur les engagements nécessaires, les troupes et les décisions de l’UE qui conditionneront son application. Deux obstacles restent à lever : décider qui parle au nom de l’Union, puis convaincre Washington de lui donner une place à la table. La lettre de Meloni place le premier sujet à l’ordre du jour de Dublin. Le second relève du seul choix des États-Unis.