L’Europe arrive à Abu Dhabi sans mandat

L’Ukraine et la Russie doivent négocier à Abou Dhabi les 10 et 11 novembre, sous la médiation des États-Unis (Reuters). Des conseillers de la France, de l’Allemagne, du Royaume-Uni, de l’Italie, des institutions de l’UE et de l’OTAN ont fait le déplacement (POLITICO). Ils peuvent défendre des conditions lors de réunions séparées. Mais ils ne peuvent promettre ni l’envoi de soldats européens ni la modification des sanctions de l’UE dont dépendrait un accord : ces décisions appartiennent aux gouvernements nationaux.

Deux voies de négociation, une seule avec Moscou

Le format prévu est trilatéral : l’Ukraine, la Russie et les États-Unis doivent négocier ensemble. L’équipe ukrainienne est dirigée par Rustem Umerov, et Washington envoie les émissaires Steve Witkoff et Jared Kushner (Interfax-Ukraine). La délégation russe est conduite par Vladimir Medinsky, conseiller du président (Reuters). Au début de la journée du 10 novembre, aucune heure de début n’avait été annoncée et aucune séance n’avait été confirmée (AP).

Les Européens suivent une voie distincte. Kushner a indiqué que lui et Witkoff rencontreraient, avant les séances trilatérales, des partenaires ukrainiens, de l’UE, de l’OTAN, d’Allemagne, de France, du Royaume-Uni et d’Italie (Kushner). Umerov a évoqué des réunions de coordination similaires du côté ukrainien. Dans les faits, les Européens font valoir leurs positions séparément auprès de Kyiv et de Washington, qui les transmettent ensuite à la table avec la Russie.

La France avait promis ce week-end que les Européens prendraient part aux discussions (To Brief), et ils sont présents. Les conseillers à la sécurité nationale des quatre capitales ont fait le déplacement, ainsi que les principaux collaborateurs de la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, et d’António Costa, qui préside le Conseil européen, où siègent les dirigeants nationaux de l’UE (Euronews). Berlin a confirmé le voyage de son conseiller ; pour la plupart des autres noms, les informations reposent sur des articles de presse (DW). Aucun document public n’indique que ces conseillers auront accès au texte destiné à Moscou, pourront le modifier ou l’approuver.

Le Kremlin dit préférer cette organisation. Son porte-parole, Dmitri Peskov, fait valoir que les Européens ont déjà leurs propres canaux avec Kyiv et Washington et pourraient compter plus tard dans des discussions plus larges sur la sécurité européenne. Le conseiller Yuri Ushakov s’est montré plus explicite sur la volonté de les tenir à l’écart, tandis que Kushner soutient qu’un règlement durable nécessitera, à terme, des discussions directes entre la Russie et l’Europe (France 24).

Personne n’a mandat pour représenter l’Union

La difficulté européenne dépasse les objections de Moscou. Le 5 novembre, la première ministre italienne Giorgia Meloni a demandé à António Costa de poser aux dirigeants de l’UE la question du représentant de l’Union et de ses pouvoirs. Elle a précisé qu’elle ne cherchait pas à obtenir un siège pour l’Italie (ANSA). Costa a accepté d’en discuter lors de la réunion informelle des dirigeants à Dublin, le 13 novembre, mais n’a nommé aucun émissaire (Irish presidency).

D’ici là, chaque conseiller à Abou Dhabi parle au nom d’une capitale ou d’une institution de l’UE. Même un émissaire désigné aurait des pouvoirs limités : il pourrait porter une position commune dans les discussions, mais ne pourrait pas, à lui seul, engager les États à envoyer des soldats ni lever des sanctions, qui exigent l’accord de tous les gouvernements membres.

Les décisions restent aux capitales

La question des troupes montre clairement cette limite. La Multinational Force for Ukraine, dirigée par la France et le Royaume-Uni, n’existe encore que sous la forme d’une déclaration d’intention. Sa mise en place suppose un cessez-le-feu et une demande de Kyiv ; aucun effectif ni calendrier de déploiement n’est fixé (UK government).

Les préparatifs ont pourtant commencé. Plusieurs centaines de militaires néerlandais ont commencé à s’entraîner à une telle mission en Pologne le 9 novembre, même si le gouvernement néerlandais précise qu’un déploiement réel nécessiterait une décision distincte du conseil des ministres (Dutch defence ministry). Répéter une mission ne revient pas à s’engager à envoyer des soldats.

Les sanctions obéissent à la même logique. Les décisions de l’UE en la matière exigent généralement l’unanimité : un seul gouvernement membre peut donc les bloquer (Council of the EU). Si Moscou réclame un allègement des sanctions dans le cadre d’un accord, personne à Abou Dhabi ne peut le promettre. La décision reviendrait à l’ensemble des gouvernements membres, et chacun pourrait s’y opposer.

Washington, Moscou et Kyiv façonneront les conditions de l’accord à Abou Dhabi. Les gouvernements européens ne retrouveront leur levier qu’ensuite, lorsqu’il faudra décider d’envoyer des soldats ou de voter sur les sanctions. Refuser à ce stade reviendrait à bloquer un accord déjà accepté par les trois parties, au prix politique bien plus élevé que celui d’une participation à sa négociation. Les dirigeants européens se réuniront à Dublin le 13 novembre (Irish presidency). Ils doivent préciser qui parle au nom de l’Union, et avec quelle autorité, avant que cette décision ne se présente.