Budapest bloque les chapitres ukrainiens

Huit jours après l’ouverture du premier groupe de négociation avec l’Ukraine, Budapest a refusé la position commune nécessaire pour avancer. Le blocage freine Kyiv, pourrait détacher la Moldavie de son calendrier, et rappelle que chaque État membre garde un droit de veto qu’il critique chez les autres.

Ce que Budapest a bloqué

Le geste hongrois est technique, mais il suffit à arrêter la machine. Le 23 juin, Budapest a bloqué une position commune de l’UE, c’est-à-dire la ligne de négociation que les 27 gouvernements doivent approuver avant d’ouvrir de nouveaux groupes de chapitres avec un pays candidat (Euromaidan Press, RBC Ukraine).

Les négociations d’adhésion sont organisées en six groupes, chacun réunissant plusieurs domaines dans lesquels le candidat doit aligner son droit sur celui de l’Union. Le premier groupe, dit des « fondamentaux », couvre l’État de droit et les critères économiques. Il a été ouvert le 15 juin pour l’Ukraine et la Moldavie, après que la Hongrie a levé un précédent veto à la suite d’un accord avec Kyiv sur les droits des minorités (EEAS).

Pour passer au groupe suivant, deux étapes sont nécessaires : la Commission examine la législation du candidat, puis les 27 États membres adoptent une position commune. C’est sur cette deuxième marche que Budapest a choisi de s’arrêter. Les conclusions du Conseil européen de juin ont acté l’impasse : les dirigeants ont salué l’ouverture des fondamentaux, mais se sont seulement dits dans l’attente de nouveaux groupes, sans calendrier (European Council). La Hongrie avait déjà obtenu le retrait d’une formule qui engageait l’UE à ouvrir d’autres groupes « dès que possible » (Euronews).

Le veto que chacun critique mais que personne n’abandonne

Budapest avance deux justifications publiques : la protection des Hongrois de souche dans la région ukrainienne de Transcarpatie, et l’idée que l’adhésion doit rester « fondée sur le mérite », autrement dit que les candidats ne progressent qu’après avoir rempli les critères de réforme, et non parce que la guerre rend l’élargissement politiquement urgent (kormany.hu). Dans la presse hongroise, le différend sur les minorités est traité comme un sujet réel, mais aussi comme un levier dans le bras de fer plus large avec Bruxelles sur environ 17 milliards d’euros de fonds européens gelés (Portfolio, Caliber.Az).

La gêne tient au fait que Berlin, Paris et Varsovie dénoncent le retard hongrois tout en dépendant eux aussi de la même règle. L’Allemagne veut ancrer l’Ukraine dans l’Europe, mais le chancelier Merz a jugé la proposition budgétaire actuelle de l’UE « inabordable et déséquilibrée » (Bundesregierung). La France a salué les progrès de l’adhésion, tout en signalant le coût agricole et les exigences de gouvernance qui demanderont des années de réforme (French EU diplomacy). La Pologne soutient Kyiv face à Moscou, mais défendra durement ses agriculteurs et ses transporteurs lorsque les négociations porteront sur l’accès réel au marché (PAP).

Chaque gouvernement veut pouvoir conditionner, ralentir ou remodeler l’adhésion lorsque ses propres intérêts sont touchés. La Hongrie le fait la première, et de la manière la plus visible. Budapest devient donc une cible facile, mais l’unanimité n’est pas un accident institutionnel : c’est un verrou que les États membres ont conservé parce qu’il leur garantit, à chacun, un point de blocage futur.

La Moldavie se détache

Une issue pratique gagne du terrain : séparer le parcours de la Moldavie de celui de l’Ukraine. Après le premier groupe, chaque candidat peut juridiquement avancer à son propre rythme de réforme. La présidente moldave, Maia Sandu, a déclaré que son pays était prêt à ouvrir immédiatement tous les groupes restants, et la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, a laissé entendre que des trajectoires séparées étaient désormais possibles (Euronews). Cela éviterait que les objections hongroises visant l’Ukraine ne gèlent automatiquement la Moldavie.

Aucun mécanisme juridique ne permet cependant d’ouvrir les prochains groupes de l’Ukraine contre l’opposition d’un seul gouvernement. L’article 49, la clause des traités qui encadre l’entrée de nouveaux membres dans l’Union, impose l’unanimité à chaque grande étape : non seulement lors de la ratification finale, mais aussi pour l’ouverture et la clôture de chaque groupe au fil du processus (Council enlargement methodology).

Merz a proposé de réexaminer, avant octobre, les moyens d’accélérer les adhésions (Bundesregierung). D’ici là, une logique s’installe : l’UE fait avancer l’Ukraine d’un verrou procédural à l’autre, et à chaque verrou, une capitale peut décider que le prix de l’unanimité mérite d’être encaissé.