Merz lie le budget européen au financement de l’Ukraine

Le chancelier allemand Friedrich Merz conditionne l’accord sur le prochain budget pluriannuel de l’UE au financement par chaque État d’une juste part des besoins de l’Ukraine en 2027. Plusieurs capitales refusent déjà de nouveaux emprunts.

Il n’a opposé aucun veto jusqu’ici. Mais comme le budget exige l’accord de chaque gouvernement, cette condition donne au vote allemand un pouvoir de pression auquel répondent déjà les capitales réticentes à de nouveaux emprunts pour l’Ukraine (Financial Times, F.A.Z.).

Sa lettre était adressée à António Costa, président du Conseil européen, qui préside les sommets des dirigeants de l’UE. Lors d’une conférence de presse le 10 novembre, Merz a posé un accord sur le financement de l’Ukraine comme condition préalable à l’adoption du budget. Il a aussi écarté la reconduction du prêt actuel à l’Ukraine, auquel 24 gouvernements ont participé tandis que trois sont restés à l’écart (transcription du gouvernement allemand). To Brief avait rendu compte hier des premières conséquences de cette lettre (To Brief).

Les sommes en jeu

Deux enveloppes sont à distinguer. La première existe déjà : un prêt pouvant atteindre 90 milliards d’euros pour 2026 et 2027, inscrit dans le droit de l’UE (EUR-Lex). Mis en place avec 24 gouvernements participants, il montre que l’Union peut financer l’Ukraine sans l’accord de tous (Conseil de l’UE).

La seconde enveloppe est au cœur du bras de fer. L’Ukraine aurait besoin d’environ 70 milliards d’euros au-delà des plans existants (European Pravda). Le commissaire européen à l’économie, Valdis Dombrovskis, a déclaré que l’UE étudiait une contribution d’environ 45 milliards d’euros. La Commission européenne, l’exécutif de l’Union, n’a encore présenté aucune option.

Le prochain budget ne comblera pas ce manque à temps : la réserve qu’il consacre à l’Ukraine ne commencera qu’en 2028 (EUR-Lex).

Qui peut bloquer qui ?

Tous les gouvernements doivent approuver le prochain budget pluriannuel, qui fixe les plafonds de dépenses de l’UE pour 2028 à 2034 (EUR-Lex). L’Allemagne peut donc le retarder, comme n’importe quel autre État membre. Une impasse ne paralyserait pas l’Union : le traité reconduit les plafonds de la dernière année jusqu’à ce qu’un accord soit conclu.

La Slovaquie de Robert Fico a joué de cette symétrie. Il a qualifié la position de Merz de « chantage » et déclaré que si l’Allemagne bloquait le budget pour contraindre tous les pays à participer à un prêt pour l’Ukraine, la Slovaquie le bloquerait à son tour (TASR). Cette menace dépend d’un premier blocage allemand ; aucun des deux pays n’a encore mis la sienne à exécution.

Le président bulgare Rumen Radev a pris la position inverse : il a refusé de participer à de nouveaux prêts, mais dit que la Bulgarie ne ferait pas obstacle aux autres (Radio nationale bulgare). Il a rappelé que Sofia aide déjà l’Ukraine par ses livraisons d’électricité et son soutien aux familles ukrainiennes.

Prague et Budapest se situent entre ces deux positions. Le premier ministre tchèque Andrej Babiš soutient un appui européen durable à l’Ukraine, mais refuse de subordonner le budget à un accord préalable sur son financement (gouvernement tchèque). À Berlin, aux côtés de Merz, Péter Magyar a accepté l’aide humanitaire, tout en refusant de nouveaux emprunts ou garanties de la Hongrie (HVG). Ni l’un ni l’autre n’a menacé d’opposer son veto, et aucun n’a promis de contribuer.

Les réserves viennent aussi des alliés de l’Ukraine. Ignacy Niemczycki, vice-ministre polonais chargé des affaires européennes, a averti que lier les deux négociations pourrait compliquer un accord (Euronews Polska). Varsovie veut que l’Ukraine soit financée, mais doute que conditionner le budget accélère l’accord.

António Costa s’efforce de garder les deux dossiers séparés. Il a accepté qu’une discussion générale sur l’Ukraine ait lieu à Dublin le 13 novembre, mais renvoyé les négociations détaillées sur le financement à un sommet extraordinaire les 26 et 27 novembre (Euronews, Conseil de l’UE).

Ce que Merz peut imposer — et ce qu’il ne peut pas

Merz peut retarder le prochain budget de l’UE aussi longtemps qu’il acceptera d’en assumer le coût politique, et toutes les capitales le savent. Ce levier ne peut toutefois contraindre chaque gouvernement à souscrire à un prêt. Le dispositif des 90 milliards d’euros montre que le droit de l’UE permet à des États volontaires de participer au financement tandis que d’autres restent à l’écart ; l’exigence de Merz d’une participation de tous relève donc d’un choix politique.

Une limite s’impose aux deux camps : tant que la Commission n’a pas présenté son plan pour les fonds supplémentaires nécessaires en 2027, aucune capitale ne sait combien lui coûterait une « juste part ». La véritable négociation commencera avec ce chiffrage ; Merz a déjà placé le budget dans la balance.