Merz lie le budget européen au déficit ukrainien

Friedrich Merz lie le soutien allemand au budget de l’UE pour 2028-2034 à un engagement de tous les États membres à combler le manque de financement de l’Ukraine en 2027, estimé à 70 milliards d’euros. Berlin n’a pas précisé la contribution attendue de chacun.

Le chancelier Friedrich Merz aurait conditionné le soutien de l’Allemagne au prochain budget de l’UE à la participation de tous les États membres au financement de l’Ukraine, rapporte le Financial Times le 9 novembre. Dans une lettre datée du 6 novembre à António Costa, qui préside les sommets où les dirigeants européens concluent leurs accords (Rapporteur), il lie deux négociations distinctes : le déficit de financement ukrainien pour 2027 et le prochain budget pluriannuel de l’UE, que chaque gouvernement peut bloquer.

Ce que dit la lettre, et ce qu’elle ne dit pas

Dans les extraits publiés, Merz demande que « nous tous, sans exception » nous engagions à combler le manque de financement de l’Ukraine en 2027 (Rapporteur, Kyiv Independent). Il fait de cet engagement un préalable à toute autre discussion portant sur des dépenses.

Selon le Kyiv Independent, qui a également consulté la lettre, les extraits ne contiennent aucun ultimatum. La menace de blocage vient d’un responsable allemand non identifié : selon le Financial Times, celui-ci estime que l’appui de tous les États membres est indispensable à la conclusion des négociations budgétaires.

Ce levier est crédible : l’adoption du budget exige l’accord unanime des gouvernements ainsi que le consentement du Parlement européen (article 312 du TFUE). L’Allemagne peut refuser son approbation, comme chacun des vingt-six autres gouvernements (guide du Conseil). Costa peut négocier un compromis, mais pas passer outre un refus.

Un veto aurait aussi un coût pour Berlin. Les dépenses de l’UE ne s’arrêteraient pas : le traité reconduit les plafonds du budget précédent jusqu’à l’adoption d’un nouveau cadre (article 312 du TFUE). Les nouvelles priorités, elles, seraient bloquées, notamment les crédits pour la défense et la compétitivité réclamés par l’Allemagne et cinq autres gouvernements, qui ont plaidé pour réduire le budget global (gouvernement allemand). Berlin demande donc à ses partenaires de financer davantage l’Ukraine tout en voulant réduire les dépenses totales de l’UE.

Le déficit que personne n’a réparti

Deux enveloppes sont faciles à confondre. En février, les gouvernements de l’UE ont arrêté leur position sur le cadre juridique d’un prêt pouvant atteindre 90 milliards d’euros pour 2026 et 2027 (Conseil de l’UE). À cela s’ajoute un manque de financement d’environ 70 milliards d’euros pour 2027, identifié par l’Ukraine et l’UE (Commission européenne). Les extraits publiés ne précisent ni la contribution attendue de chaque pays ni la manière de réunir les fonds.

Obtenir l’accord de tous les gouvernements sera difficile. Le premier ministre bulgare Rumen Radev a déclaré que son pays ne pouvait pas participer au dispositif de 70 milliards d’euros (gouvernement bulgare). La Tchéquie, la Hongrie et la Slovaquie avaient été dispensées des obligations financières liées au prêt existant ; la demande de Merz les invite à en accepter de nouvelles.

Le budget européen divise déjà les gouvernements. Les pays qui contribuent davantage qu’ils ne reçoivent veulent en réduire le montant, tandis que d’autres, comme le Portugal, défendent les crédits régionaux et agricoles (To Brief). La condition de Merz ouvre un second front alors que le premier n’est pas tranché.

Même parmi les alliés de Kyiv, la méthode suscite des réserves. Le 6 novembre, avant la publication de la lettre, le vice-ministre polonais des Affaires étrangères Ignacy Niemczycki avait averti que mêler les négociations sur l’Ukraine à celles du budget risquait de compliquer un accord (Euronews). Merz ne peut donc tenir pour acquis que les gouvernements favorables à l’Ukraine soutiendront sa démarche.

Les avoirs de l’État russe gelés sont souvent présentés comme un moyen de préserver les finances nationales. La Belgique veut toutefois que les autres gouvernements partagent les risques de cette solution au moyen de garanties qu’ils ne pourraient pas retirer par la suite (Chambre belge). La question revient donc à l’argent public et aux États qui accepteraient de garantir le dispositif.

Pour les années suivantes, le projet de budget de la Commission prévoit une réserve pour l’Ukraine plafonnée à 88,9 milliards d’euros aux prix de 2025 (projet de règlement). Cette enveloppe commencerait en 2028 et ne peut donc pas combler le manque de 2027. Les extraits publiés ne disent pas si Merz la juge suffisante pour les années suivantes.

Merz a fait du financement de l’Ukraine, jusque-là un objectif commun, une condition de l’accord budgétaire. Il appuie cette exigence d’un veto qu’il pourrait exercer, au risque de retarder aussi des dépenses voulues par Berlin. Il n’a précisé ni la contribution de chaque État ni la manière de réunir les fonds. Tant que la facture n’est pas répartie, les 70 milliards d’euros supplémentaires (Commission européenne) restent une demande sans financement défini.