Munich retoque les contrôles à la frontière autrichienne

Le tribunal administratif de Munich a jugé illégaux trois contrôles de police allemands à la frontière autrichienne, le 2 juillet. Mais il refuse d’en suspendre d’autres : faute d’exécution rapide au niveau européen, les voyageurs doivent encore contester les contrôles un par un.

Schengen ne disparaît pas d’un coup. Il se retire par petites dérogations reconduites, jusqu’à ce que l’exception ressemble à une règle. C’est ce que vient de rappeler le tribunal administratif de Munich, en jugeant illégaux trois contrôles effectués par la police allemande à la frontière autrichienne (FAZ, DW). Selon les juges, des contrôles maintenus pendant des années sans changement substantiel ne peuvent plus relever de l’exception temporaire prévue par le droit Schengen, c’est-à-dire le cadre européen qui organise l’espace sans contrôles systématiques aux frontières intérieures (Süddeutsche Zeitung).

La portée immédiate du jugement reste pourtant étroite. Le même tribunal a rejeté une demande en urgence visant à empêcher de futurs contrôles (ZEIT). Les voyageurs devront donc continuer à obtempérer, puis contester ensuite, contrôle par contrôle. Un juge peut dire qu’un arrêt passé était illégal ; il ne donne pas pour autant à chacun le droit pratique de franchir le prochain barrage sans être contrôlé.

L’exception devenue ordinaire

Schengen autorise les États à réintroduire temporairement des contrôles aux frontières intérieures en cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité. La mesure doit être notifiée à la Commission européenne, limitée dans le temps et proportionnée (EUR-Lex, Commission). Plusieurs gouvernements ont appris à gouverner durablement dans cette zone grise. L’Allemagne contrôle sa frontière autrichienne depuis des années. Le Danemark maintient des contrôles à sa frontière avec l’Allemagne depuis 2016. La Suède les renouvelle sous la même formule d’ordre public (Polisen).

Le mécanisme est simple : chaque reconduction parle le langage du provisoire, mais l’accumulation produit une permanence. Les gagnants sont les ministères de l’intérieur, qui obtiennent un outil visible de contrôle politique et policier. Les perdants sont les frontaliers, les transporteurs, les travailleurs mobiles et, plus largement, le principe même de libre circulation, qui se trouve affaibli sans décision frontale de le remettre en cause.

La Cour de justice de l’Union européenne avait fixé une limite en 2022. Dans l’arrêt NW (affaires C-368/20 et C-369/20), elle a jugé qu’un État membre ne pouvait pas prolonger indéfiniment des contrôles sur la base de la même menace une fois la durée maximale expirée (CURIA). Une reconduction en série, justifiée par le même motif, n’est plus temporaire. C’est un régime permanent qui conserve l’étiquette du provisoire.

La réforme de 2024 remet-elle les compteurs à zéro ?

Les gouvernements disposent toutefois d’un argument. La réforme de 2024 du code frontières Schengen, le règlement 2024/1717, a allongé la durée possible des contrôles intérieurs, donnant aux ministères de l’intérieur une base juridique plus confortable (EUR-Lex). Selon DW, l’Allemagne devrait soutenir que ce nouveau cadre remet l’horloge juridique à zéro. On ne sait pas encore si le tribunal de Munich a retenu cette logique : ses motifs écrits complets n’ont pas été publiés.

La réponse dépasse largement la Bavière. Si le nouveau code offre aux États un nouveau départ juridique, les années de reconductions successives pèseront moins dans l’analyse. Si, au contraire, les juges regardent au-delà du texte actualisé et constatent la continuité du même régime, l’arrêt de 2022 de la Cour de justice continuera de contraindre les gouvernements. Le Danemark et la Suède seront confrontés à la même question lors de leurs prochaines notifications.

Une application européenne lente par construction

Même quand les juridictions nationales censurent des contrôles, les instruments européens ne permettent pas d’agir vite. La Commission peut examiner les notifications nationales et rendre des avis, mais elle ne peut pas ordonner directement à une police nationale de quitter une frontière (Commission). Pour obtenir des sanctions financières, elle doit d’abord lancer une procédure d’infraction, c’est-à-dire l’outil juridique par lequel l’Union oblige un État à respecter le droit européen, saisir la Cour de justice, gagner, puis revenir devant la Cour si l’État ne se conforme toujours pas. La chaîne prend des années.

Dans cet intervalle, l’essentiel du contrôle repose sur des citoyens isolés. Ce sont eux qui doivent supporter l’arrêt, saisir un juge, attendre une décision, puis recommencer si un nouveau contrôle intervient. Le coût juridique de Schengen est ainsi déplacé vers les individus, tandis que les États conservent l’avantage politique d’un dispositif visible et immédiatement opérationnel.

Les Pays-Bas et l’Allemagne testent pourtant une autre voie. Un nouvel accord policier prévoit davantage de patrouilles communes, d’échanges d’informations et d’opérations spéciales transfrontalières, plutôt qu’un filtrage général de tous les voyageurs à la frontière (Government.nl). Schengen permet explicitement des activités policières dans les zones frontalières, à condition qu’elles ne fonctionnent pas comme des contrôles frontaliers de routine (EUR-Lex). La sécurité ciblée existe donc comme alternative aux arrêts systématiques, si les gouvernements acceptent d’en payer le coût opérationnel.

Deux réponses diront si le jugement de Munich produit autre chose qu’une victoire judiciaire limitée. Les motifs écrits traiteront-ils la réforme de 2024 comme une base nouvelle, ou y verront-ils la poursuite du même régime de reconductions ? Et la Commission exigera-t-elle des États des preuves plus solides lorsqu’ils prolongent les contrôles, ou considérera-t-elle le nouveau code comme une permission élargie ? En attendant, Schengen s’amincit par exceptions renouvelables, dont la légalité n’est testée que lorsque des voyageurs vont au tribunal, un contrôle après l’autre.