Madrid assure ses contrats ukrainiens

Madrid porte à 570 millions d’euros son dispositif de soutien aux entreprises espagnoles engagées dans la reconstruction ukrainienne. Derrière l’affichage d’aide à Kyiv, l’essentiel relève de garanties publiques destinées à couvrir le risque de guerre et à placer les groupes espagnols sur les futurs marchés.

Le chiffre dit moins ce que l’Espagne verse à l’Ukraine que ce qu’elle accepte de garantir à ses propres entreprises. En déplacement à Kyiv avec une cinquantaine de sociétés, le ministre de l’économie Carlos Cuerpo a annoncé un relèvement du soutien public aux acteurs espagnols de la reconstruction ukrainienne (El País, Euronews). Politiquement, le paquet se présente comme une contribution à l’effort ukrainien. Économiquement, il sert surtout à réduire le risque que les banques et les industriels espagnols ne veulent pas porter seuls.

Le principal levier est l’assurance

Le cœur du dispositif passe par CESCE, l’agence espagnole de crédit à l’exportation, qui couvre les entreprises contre les pertes liées aux dommages de guerre, aux ruptures politiques ou aux défauts de paiement à l’étranger. Son enveloppe pour l’Ukraine passe de 30 millions à 250 millions d’euros (El País). À cela s’ajoutent jusqu’à 100 millions d’euros mobilisables par COFIDES, outil public de financement du développement, ainsi qu’une ligne de crédit de 20 millions d’euros via l’ICO et la Raiffeisen Bank ukrainienne. Un accord distinct du FIEM, signé pendant la visite, combine des prêts remboursables et une part d’aides non remboursables (Euronews, La Moncloa).

Une garantie n’est pas une subvention. Une subvention est une somme que l’Ukraine reçoit et ne rembourse pas. Une garantie est une promesse de l’État espagnol : si un projet couvert subit une perte, Madrid en assumera une partie. Si rien ne se passe, le contribuable espagnol peut ne jamais payer un euro. Si un événement couvert survient, la perte bascule en partie vers le public. Le mécanisme peut débloquer de vrais projets, car il rend supportable un risque de guerre que les marchés refuseraient normalement. Mais il gonfle aussi le chiffre affiché : 570 millions d’euros ne signifient pas 570 millions d’euros dépensés aujourd’hui en Ukraine.

Le CSIS a relevé le même brouillage dans les annonces internationales sur la reconstruction ukrainienne. Les engagements additionnent souvent subventions, prêts, garanties et intentions d’investissement, alors que leur transformation en dépenses réelles dépend ensuite des appels d’offres, de l’appétit des banques, de la maturité des projets et de l’évolution du front (CSIS).

Garanties ou subventions : ce que montrent l’Allemagne et le Danemark

L’Espagne n’est pas seule à utiliser sa signature publique pour positionner ses entreprises nationales. L’Allemagne suit une logique proche avec les Hermesdeckungen, des garanties de crédit à l’exportation qui couvrent les risques politiques et commerciaux. L’Ost-Ausschuss, le lobby allemand des entreprises tournées vers l’Est, affirme que plus de 50 garanties d’investissement ont déjà été accordées pour des projets en Ukraine depuis l’invasion russe à grande échelle (Ost-Ausschuss). Le paquet allemand plus large de reconstruction atteint jusqu’à 233 millions d’euros dans l’énergie, le logement et la coopération industrielle (AFP).

Le Danemark a choisi un autre canal. Son dernier modèle passe par Nefco, une institution nordique de financement vert, pour financer directement des projets municipaux à Mykolaïv : eau, eaux usées, hôpitaux, écoles. Copenhague engage 26,6 millions d’euros, auxquels s’ajoutent 3 millions d’euros d’Impact Fund Denmark, avec un cofinancement des municipalités ukrainiennes sur leurs budgets locaux (Ritzau/Nefco). Les subventions coûtent immédiatement au contribuable danois, mais l’argent va directement à des services publics ukrainiens, sans entreprise espagnole ou allemande au milieu.

La comparaison clarifie l’enjeu. L’Espagne et l’Allemagne utilisent la garantie publique pour aider leurs groupes à remporter des contrats. Le Danemark finance de l’eau potable en Ukraine. Les deux approches peuvent être utiles. Elles ne produisent pas le même effet économique.

Qui gagne, qui porte le risque

Les premiers gagnants sont les entreprises espagnoles de défense, d’infrastructures, de transport, de rail et d’énergie, les secteurs représentés dans la délégation de Carlos Cuerpo à Kyiv (NV, El País). Elles obtiennent une couverture publique que des concurrents issus de pays moins bien dotés en agences de crédit à l’exportation auront du mal à égaler. La BERD a montré que les garanties de partage du risque peuvent maintenir le crédit en temps de guerre et permettre plusieurs milliards d’euros de financement par des banques ukrainiennes qui, sans cela, auraient gelé leurs prêts (EBRD). Cela ne prouve pas que le dispositif espagnol sera bien exécuté. Cela montre que le levier peut fonctionner.

Le risque résiduel revient au contribuable espagnol : une facture invisible tant que les garanties ne sont pas appelées, mais bien réelle si les projets couverts sont frappés par la guerre, un défaut ou une rupture politique. Plus les chantiers avancent dans un pays encore en conflit, plus la probabilité d’un paiement public augmente. L’expérience polonaise signale un autre coût : malgré un fort soutien politique à la priorité donnée aux entreprises nationales, un accord n’a couvert que trois sociétés, alors que plus de 3 000 avaient manifesté leur intérêt (Biznes Enter). La reconstruction adossée à des garanties tend à favoriser les grands groupes bancables, habitués aux montages publics, plutôt que les PME ou les acteurs ukrainiens locaux.

L’Ukraine a besoin de capitaux et de compétences extérieurs, et les garanties peuvent ouvrir des projets que le marché privé éviterait. Mais « soutenir l’Ukraine » et « soutenir les entreprises espagnoles en Ukraine » sont deux réalités économiques différentes sous une même étiquette politique. Madrid n’a pas encore publié de comptabilité détaillée des appels en garantie attendus, de son portefeuille de projets ni de la place réservée aux entreprises ukrainiennes comme partenaires plutôt que sous-traitants. En attendant, les 570 millions d’euros mesurent une ambition plus qu’un engagement ferme.