Kyiv refuse les plafonds agricoles sans échéance

Kyiv accepterait des plafonds temporaires sur les ventes agricoles et une montée en charge progressive des aides de la PAC après son adhésion, mais refuse toute limite sans échéance. Les règles retenues pèseront sur les agriculteurs ukrainiens comme européens.

Taras Vysotskyi, ministre ukrainien de l’Agriculture, a dit à POLITICO que Kyiv accepterait des plafonds temporaires sur les ventes agricoles et une intégration progressive aux aides européennes après l’adhésion, mais pas de restrictions sans date de fin. La Commission européenne a proposé cette semaine d’examiner de telles limites, sans préciser si elles seraient temporaires. Le sort des agriculteurs des deux côtés dépendra donc des règles retenues.

Ce que Bruxelles a réellement proposé

Dans un document adopté le 6 octobre, la Commission propose d’étudier des moyens de « limiter fortement le soutien financier et l’accès au marché pour les produits agricoles sensibles » (communication de la Commission). Le texte ne nomme aucun produit, ne fixe aucun quota et ne prévoit aucune date d’expiration.

Marta Kos, commissaire à l’élargissement, a défendu la nécessité de protéger les agriculteurs européens. Euronews estime que le blé et les céréales pourraient être les principales cultures visées.

Le document réunit deux limites distinctes. La première porte sur les ventes. En principe, un membre à part entière peut vendre dans tout le marché unique, car les traités européens interdisent les quotas aux échanges entre États membres (TFUE). Plafonner les ventes reviendrait à déroger à cette règle pour certains produits ukrainiens.

L’UE a déjà restreint les importations de céréales ukrainiennes, mais lorsque l’Ukraine n’était pas encore membre. En 2023, elle a limité l’entrée de quatre cultures dans cinq États membres limitrophes, avant de laisser la mesure expirer (Commission). Cette mesure aux frontières concernait les produits d’un pays tiers ; elle renseigne peu sur le plafonnement des ventes d’un membre.

La seconde limite porte sur les aides. Elle réduirait les sommes versées aux agriculteurs ukrainiens au titre de la politique agricole commune (PAC), le système européen de soutien à l’agriculture, sans plafonner leurs ventes. L’enjeu tient à l’ampleur de la facture : en 2024, Bruegel estimait que l’application des règles actuelles à l’Ukraine représenterait environ 85 milliards d’euros sur sept ans. Il s’agissait d’un calcul, pas d’une offre.

Sur ce volet, l’UE a un précédent, mais temporaire. Les agriculteurs des pays entrés dans l’Union en 2004 ont d’abord reçu 25 % des paiements directs versés à leurs homologues des anciens États membres, avant d’atteindre la parité en 2013 (Acte d’adhésion de 2003). Vysotskyi affirme que Kyiv accepterait une transition de ce type, à condition qu’elle ait une échéance.

Qui doit donner son accord

Le document de la Commission n’est qu’un point de départ. Pour qu’une limite s’impose, les gouvernements des États membres devront d’abord s’accorder sur les termes de négociation de l’UE. Le dispositif final sera ensuite inscrit dans un traité d’adhésion.

En vertu de l’article 49 du traité sur l’Union européenne, chaque gouvernement membre doit approuver ce traité, le Parlement européen doit donner son consentement et chaque État doit le ratifier (article 49 du TUE). L’Ukraine devra elle aussi le signer. Chaque capitale européenne disposera donc d’un veto, tout comme Kyiv.

La pression se fait particulièrement sentir en Pologne. La chaîne polonaise RMF24 a présenté le projet comme une réponse à une revendication centrale de la Pologne et estimé que Varsovie aurait du mal à soutenir l’adhésion sans ces limites. C’est l’analyse d’un média polonais, pas une position officielle du gouvernement.

Qui supporterait le coût d’un plafond des ventes

Un plafond des ventes ne protégerait pas de la même façon toutes les filières agricoles européennes. Selon Eurostat, les importations de céréales ukrainiennes dans l’UE valaient 4,4 milliards d’euros en 2024. L’Espagne, les Pays-Bas et l’Italie ont absorbé près de 80 % de ces céréales, principalement pour l’alimentation animale et la transformation (OSW).

Un plafond permanent protégerait les céréaliers proches de la frontière orientale. Plus à l’ouest, les élevages et les minoteries pourraient payer leurs intrants plus cher, selon les modalités retenues. La limite sur les aides pose une autre question : comment répartir les futurs budgets agricoles européens ? Ces budgets n’ont pas encore été fixés.

La Commission affirme qu’elle intégrera ces dispositions à son projet de termes de négociation sur l’agriculture et les fonds régionaux (communication de la Commission). Pour l’instant, aucun plafond contraignant n’a été proposé. Mais une limite permanente sur les ventes devrait figurer dans un traité que l’Ukraine doit signer ; le ministre ukrainien de l’Agriculture l’écarte à ce stade.