La loi ukrainienne débloque 17 chapitres d’adhésion

Le 13 octobre, l’Ukraine et la Moldavie ont ouvert 17 nouveaux chapitres de négociation avec l’UE, après l’adoption à Kyiv d’une loi sur l’enseignement des minorités réclamée par Budapest.
La séquence montre ce qu’un gouvernement peut obtenir lorsque chaque étape de l’élargissement exige l’accord de tous les États membres.

Ce qui a vraiment été ouvert

L’ouverture de chapitres ne signifie pas que l’adhésion est acquise. Les négociations sont réparties en six groupes thématiques de chapitres liés entre eux. Les deux ouverts cette semaine portent sur les règles du marché unique, l’espace européen commun aux biens, aux services, aux travailleurs et aux capitaux. Chaque pays a désormais ouvert quatre de ces six groupes (Conseil).

L’ouverture d’un groupe signifie que les gouvernements de l’UE ont défini par écrit les critères qu’un pays candidat doit remplir avant la clôture du moindre chapitre correspondant. Pour l’Ukraine, l’un de ces critères porte sur le contrôle des aides d’État. En clair, Kyiv doit disposer d’une autorité capable d’empêcher l’État d’avantager certaines entreprises avec des fonds publics, au détriment de leurs concurrentes sur le marché (position de négociation du groupe 2).

Aucun des deux pays n’a reçu de date d’adhésion. Celle-ci ne sera fixée qu’avec un traité d’adhésion, que chaque État membre devra approuver et ratifier (article 49 du traité sur l’UE).

Le prix du oui hongrois

Le différend entre la Hongrie et l’Ukraine remonte aux réformes de l’éducation adoptées par Kyiv en 2017. La Commission de Venise, organe du Conseil de l’Europe composé d’experts en droit constitutionnel, avait alors appelé l’Ukraine à rééquilibrer ces règles (Commission de Venise). Budapest a conditionné son soutien à l’étape de cette semaine à l’adoption de garanties légales renforcées pour l’enseignement dans les langues minoritaires.

Le 12 octobre, la Rada, le Parlement ukrainien, a adopté le projet de loi no 16119 par 266 voix (Rada). La ministre hongroise des affaires étrangères, Anita Orbán, a ensuite déclaré que Budapest pourrait donner son accord. Elle s’est aussi engagée à suivre l’application du texte avec les groupes minoritaires de Transcarpatie, dans l’ouest de l’Ukraine, où vit la majorité des Hongrois du pays (Telex). Le même jour, les États membres ont arrêté les positions écrites de l’UE pour les négociations (position de négociation du groupe 3, To Brief).

La loi concerne aussi les locuteurs roumains, et Bucarest n’en a pas fini avec le dossier. Le président Nicușor Dan a salué la nouvelle rédaction, tout en affirmant que la Roumanie continuerait d’agir pour que les élèves puissent étudier en roumain jusqu’à la fin du lycée (Aradon).

La Moldavie a avancé le même jour

La Moldavie n’est pas concernée par le différend scolaire. Elle négocie sur la base de ses propres positions et, en principe, doit être évaluée selon son propre bilan. Elle a pourtant ouvert les mêmes groupes que l’Ukraine le même jour, lors d’une conférence distincte (Conseil).

Les documents publics montrent que les deux dossiers avancent de concert, sans établir que la Moldavie ait été retenue dans l’attente de Kyiv. Si ce couplage se prolonge, un veto visant l’Ukraine bloquerait aussi la Moldavie.

La Commission veut supprimer le droit de blocage d’un seul pays aux étapes intermédiaires de la procédure. Le 6 octobre, elle a proposé un vote à la majorité qualifiée pour des étapes comme l’ouverture des groupes, tout en maintenant l’unanimité pour l’adhésion définitive (Commission européenne). Si cette réforme était adoptée, la Hongrie ne pourrait plus bloquer seule une étape comme celle de cette semaine. Il faudrait au moins quinze gouvernements sur 27, représentant 65 % de la population de l’UE (traité sur l’UE).

Une proposition de la Commission ne change rien à elle seule. Les gouvernements doivent encore l’adopter, ce qui donne aux capitales qui disposent aujourd’hui d’un veto leur mot à dire sur son abandon. La proposition n’a joué aucun rôle dans les décisions de cette semaine.

La Hongrie n’est pas la seule à utiliser ces leviers. Le ministre grec des affaires étrangères, Giorgos Gerapetritis, a lié la poursuite du parcours européen de l’Albanie à la sécurisation des titres de propriété de la minorité grecque (ministère grec des affaires étrangères).

Budapest a désigné la loi qu’elle exigeait, le Parlement ukrainien l’a adoptée, et les négociations ont avancé dès le lendemain. Une capitale a ainsi pesé sur l’agenda législatif d’un pays candidat et obtenu cette concession en échange d’une étape de procédure. Mais l’accord hongrois ne vaut que pour cette étape. Deux groupes, dont ceux de l’agriculture et des fonds de cohésion, restent à ouvrir (Conseil). Tant que les gouvernements n’auront pas adopté la réforme du vote proposée par la Commission, leur ouverture exigera de nouveau l’accord de toutes les capitales, Budapest comprise.