Washington sanctionne l’ICC, paiements autorisés

Le 9 octobre, Washington a inscrit la Cour pénale internationale (CPI) sur sa liste de sanctions, tout en autorisant les paiements liés aux États-Unis jusqu’au 7 avril 2027. Ses soutiens européens n’ont pas indiqué publiquement qui les prendrait en charge ensuite.

L’échéance donne aux États-Unis un levier direct sur les opérations financières de la Cour. Washington a inscrit la CPI sur sa liste de sanctions en tant qu’institution, gelant tout bien de la Cour situé aux États-Unis ou détenu par des Américains (OFAC, CPI). Une autorisation temporaire maintient la légalité des paiements courants liés aux États-Unis jusqu’au 7 avril 2027 (autorisation générale 13 de l’OFAC). Washington décidera de la prolonger ou non. Les soutiens européens de la Cour lui ont exprimé leur appui, sans préciser publiquement qui gérerait ses paiements si l’autorisation prenait fin.

Les États-Unis avaient déjà sanctionné des juges et des procureurs à titre individuel. Le mois dernier, To Brief avait rapporté qu’une mesure visant la Cour elle-même se préparait (To Brief).

Le secrétaire d’État Marco Rubio affirme que cette inscription doit empêcher la Cour d’agir contre des Américains et limiter ses ressources (département d’État américain). Les États-Unis n’ont jamais adhéré au Statut de Rome, le traité qui a créé la CPI. Ils contestent sa compétence à l’égard des citoyens de pays qui n’en sont pas parties, comme les États-Unis et Israël.

La Cour oppose à cette lecture le critère du territoire. Son traité l’autorise à enquêter sur des crimes commis sur le territoire d’un État membre, quel que soit leur auteur. Elle qualifie les sanctions d’atteinte à l’État de droit et affirme qu’elle poursuivra toutes ses affaires (CPI).

Ce que couvre l’autorisation de six mois

Le jour de l’inscription, l’OFAC — le bureau du Trésor américain chargé des sanctions — a délivré quatre autorisations générales, qui exemptent de façon globale certaines opérations de l’interdiction (OFAC). Elles ne couvrent que les opérations ayant un lien avec les États-Unis : celles d’Américains ou d’entreprises américaines, ou les fonds qui transitent par le pays.

La plus large, l’autorisation générale 13, couvre les dépenses nécessaires au fonctionnement de la Cour. Elle inclut les contributions des États membres, les salaires, l’assurance maladie et le loyer, jusqu’au 7 avril 2027 (autorisation générale 13 de l’OFAC).

Après cette date, ces paiements ne seront plus couverts, sauf si Washington renouvelle l’autorisation. Une fiche du département d’État, republiée par Forth, présente ce délai comme une période permettant aux membres de la Cour de répondre aux préoccupations américaines par la diplomatie (fiche du département d’État publiée par Forth). Les États-Unis ont fixé l’interdiction et son échéance ; ils peuvent aussi décider de repousser celle-ci.

Pourquoi une autorisation ne garantit pas qu’un prestataire reste

Une autorisation rend un service légal, mais ne contraint pas un prestataire à le fournir. Les banques, les assureurs et les entreprises de logiciels qui ont des filiales ou des actifs aux États-Unis, ou qui passent par des banques correspondantes — des partenaires chargés de traiter leurs paiements transfrontaliers — peuvent juger le risque trop élevé.

La Cour a déjà perdu un prestataire. Son contrat d’assurance maladie avec l’assureur français AXA a pris fin d’un commun accord le 1er octobre, les deux parties craignant un élargissement des sanctions (Reuters). Cette rupture est intervenue avant que les États-Unis ne sanctionnent la Cour en tant qu’institution.

Reuters a également rapporté que la Cour avait trouvé d’autres solutions pour ses services bancaires et d’assurance (Reuters). Ces arrangements n’ont pas encore été éprouvés face aux nouvelles sanctions. Leur solidité reste à démontrer.

Le soutien européen et les limites de son seul outil juridique

Huit gouvernements, dont deux pays hors d’Europe — le Canada et le Japon — ont rejeté les sanctions le 9 octobre (déclaration commune). Leur déclaration ne cite aucune banque, garantie ou compagnie d’assurance prête à soutenir la Cour.

Les Pays-Bas accueillent la CPI. Le premier ministre Rob Jetten a jugé que la période de six mois était indispensable pour laisser place au dialogue et promis d’examiner des contre-mesures avec les alliés (gouvernement néerlandais). Il n’a pas cité de banque prête à traiter les paiements de la Cour.

La Belgique veut aller plus loin. Son ministre des affaires étrangères, Maxime Prévot, demande à l’UE de protéger les entreprises européennes en activant son règlement de blocage. Il a également inscrit la question à l’ordre du jour des ministres des affaires étrangères de l’UE pour le 12 octobre (ministère belge des affaires étrangères).

Les ministres peuvent faire pression, mais la décision revient à la Commission européenne. Le règlement de blocage interdit aux entreprises de l’UE de se conformer aux sanctions étrangères qui y sont inscrites. Il couvre aujourd’hui des mesures américaines contre Cuba et l’Iran ; seule la Commission peut y ajouter celles visant la CPI (EUR-Lex).

Même étendu à ces sanctions, le règlement a une limite nette : il ne protège pas les actifs d’une entreprise aux États-Unis et ne peut pas obliger une banque à accepter la Cour comme cliente. Le cas d’AXA illustre cette difficulté.

Le rapport de force est déséquilibré. Washington contrôle l’autorisation des paiements liés aux États-Unis et décidera si elle survit au 7 avril. Les gouvernements européens ont soutenu la Cour dans leurs déclarations, mais n’ont annoncé aucun dispositif public pour protéger les prestataires qui prendraient le risque si l’autorisation expirait. La Commission doit maintenant décider d’étendre ou non le règlement de blocage. Même une décision favorable laisserait la Cour dépendre de banques et d’assureurs prêts à rester à ses côtés.