Zelenskyy rejette le statut associé de Merz

Friedrich Merz veut offrir à l’Ukraine un statut européen intermédiaire, avec droits de vote mais sans pleine adhésion. Volodymyr Zelensky le juge « injuste » : derrière le débat juridique, c’est le futur équilibre du pouvoir dans l’UE qui se joue.

La proposition allemande met à nu une tension que les capitales européennes préfèrent souvent laisser dans le flou : soutenir l’Ukraine, oui, mais jusqu’où l’intégrer dans une Union dont elle modifierait les règles internes, les budgets et les coalitions de pouvoir.

Un statut que les traités ne reconnaissent pas

Dans sa lettre du 18 mai aux dirigeants européens, Friedrich Merz propose une catégorie qui n’existe pas dans les traités. Le « statut d’associé » ne figure nulle part dans le traité sur l’Union européenne.

L’Ukraine obtiendrait un siège avec droit de vote au Conseil européen, où les chefs d’État et de gouvernement fixent l’orientation politique de l’UE, et au Conseil de l’Union européenne, où les ministres négocient les textes législatifs. Plusieurs médias ont résumé l’idée à une présence sans vote, mais la lettre de Merz prévoit bien une participation avec voix délibérative (Reuters, DGAP). Kyiv recevrait aussi un commissaire européen sans portefeuille et des membres associés au Parlement européen, avec une influence limitée.

Merz propose également d’étendre à l’Ukraine l’article 42, paragraphe 7, la clause de défense mutuelle de l’UE, qui oblige les États membres à aider un pays attaqué. Selon lui, l’ensemble ne nécessiterait pas de révision des traités, seulement « un accord politique solide ». Des diplomates à Bruxelles contestent cette lecture. « Je ne vois pas comment cela pourrait fonctionner d’un point de vue juridique. Il faudrait modifier les traités », a confié l’un d’eux à Euronews. La Commission européenne, elle, s’est gardée de trancher et renvoie la décision aux chefs de gouvernement (Ukrainska Pravda).

Pourquoi l’adhésion pleine inquiète Paris et Berlin

Une adhésion complète de l’Ukraine bouleverserait la mécanique décisionnelle de l’Union. Avec environ 44 millions d’habitants, le pays deviendrait le cinquième État membre par la population. Dans le vote à la majorité qualifiée, où l’adoption d’un texte exige 55 % des États représentant 65 % de la population de l’UE, ce poids déplacerait une partie du centre de gravité vers l’Est. Une analyse de la DGAP souligne que la France et l’Allemagne n’ont pas coordonné leurs stratégies d’élargissement, alors même que l’entrée de l’Ukraine affaiblirait la capacité du bloc franco-allemand à verrouiller les compromis.

La proposition Merz produirait une partie de cet effet immédiatement : un siège avec droit de vote au Conseil, mais sans accès au budget européen, aux subventions agricoles ni aux fonds structurels. Selon une analyse interne du Conseil citée par le Financial Times, une adhésion pleine ferait de la France un contributeur net à la politique agricole commune pour la première fois (Poland Watch).

L’opinion française reste la plus froide d’Europe face à l’élargissement. Emmanuel Macron a demandé à la Commission un « calendrier précis » pour l’adhésion de l’Ukraine, sans prendre d’engagement concret (Le Monde).

Le prix de consolation que Zelensky refuse

Merz lie sa proposition à la diplomatie de paix. Sa lettre affirme qu’elle « contribuera à faciliter les négociations de paix en cours ». En avril, il avait suggéré que Zelensky dise aux Ukrainiens : « Je vous ai ouvert la voie vers l’Europe. » L’offre sert donc de compensation politique : un ancrage européen destiné à rendre plus acceptables d’éventuelles concessions territoriales dans un accord de paix.

Zelensky voit le piège. Même avec un droit de vote au Conseil, le statut d’associé laisserait l’Ukraine hors du budget de l’UE et de ses subventions agricoles. Il n’aurait pas non plus la solidité juridique d’une adhésion fondée sur les traités. Depuis la défaite de Viktor Orbán en Hongrie lors des élections d’avril, la principale menace de veto contre l’adhésion ukrainienne a disparu. Pourquoi accepter un statut intermédiaire si le chemin vers l’adhésion pleine paraît moins obstrué ?

Pour la Pologne, l’article 42, paragraphe 7, constitue le vrai gain : une garantie de défense européenne moins dépendante d’un parapluie de l’OTAN jugé incertain, comme le soutiennent des analystes polonais. Mais les agriculteurs polonais redoutent la concurrence ukrainienne. En Slovaquie, Robert Fico a rejeté l’idée sans détour : « Soit nous admettons quelqu’un dans l’UE, soit nous ne l’admettons pas » (Denník N), quelques semaines après avoir promis à Zelensky son plein soutien à la trajectoire européenne de l’Ukraine.

L’élargissement ne figure pas formellement à l’ordre du jour du Conseil européen de juin. Le paquet de réformes pré-élargissement de la Commission, censé préciser comment fonctionnerait une Union à plus de 30 membres, reste inédit après plusieurs reports. Le ministre irlandais des affaires étrangères a prévenu que le statut d’associé « risque de laisser l’Ukraine dans les limbes ».

Le refus de Zelensky repose sur un calcul simple : l’Europe a peut-être davantage besoin de l’Ukraine dans ses institutions que l’Ukraine n’a besoin d’un substitut à leur porte. Si le statut d’associé devient assez confortable pour Paris, Berlin et les autres capitales, la pression pour aller jusqu’à l’adhésion pleine s’éteindra. Pour Kyiv, ce confort est précisément le danger.