Bulgaria pronta al veto sul 21° pacchetto

Il 21esimo pacchetto di sanzioni dell'UE contro la Russia sta prendendo forma. I diplomatici puntano alla flotta ombra del petrolio, alle banche russe e alla Chiesa ortodossa russa (Hromadske, S&P Global). A Sofia, intanto, lo scontro politico riguarda l'eventualità che la Bulgaria blocchi parti del pacchetto per proteggere il patriarca Kirill e interessi legati a Lukoil. La disputa conta perché l'obiezione di un solo Paese può fermare le sanzioni per tutti e 27.

I trattati hanno incorporato questa vulnerabilità.

Come un governo ferma tutti gli altri

Le sanzioni dell'UE rientrano nella Politica estera e di sicurezza comune, l'area dei trattati in cui gli Stati membri hanno mantenuto il controllo nazionale sulla politica estera invece di trasferirlo a Bruxelles. L'Article 31 of the Treaty on European Union stabilisce l'unanimità come regola ordinaria. Ogni governo deve essere d'accordo, altrimenti la decisione non passa (Council sanctions explainer).

Il procedimento si articola in due passaggi. Prima i governi concordano una decisione politica che indica chi colpire e per quali ragioni, sulla base dell'articolo 29 del TUE. Poi un regolamento separato, fondato sull'articolo 215 del TFUE, trasforma quella scelta in restrizioni economiche vincolanti che banche e imprese del mercato unico devono rispettare (Verfassungsblog). Il veto agisce nel primo passaggio: se una sola capitale rifiuta la decisione politica, la macchina economica non parte. Gli altri 26 non possono mettere in minoranza chi si oppone, come invece accade per gran parte della legislazione sul mercato interno.

Un governo con un interesse nazionale concentrato può così costringere tutti gli altri a scegliere se accogliere l'obiezione o perdere l'intero pacchetto.

L'Ungheria ha dimostrato che funziona

Budapest ha mostrato come si usa questa leva nel 2022, quando l'Ungheria pretese che il patriarca ortodosso russo Kirill venisse rimosso dal sesto pacchetto di sanzioni dell'UE. L'Unione accettò, togliendo Kirill dalla lista per salvare l'accordo più ampio (Reuters, Politico). L'Ungheria non dovette convincere nessuno che Kirill meritasse protezione: le bastò rendere il costo di mantenere il suo nome più alto del costo di cancellarlo.

La lezione ha circolato. Nel 2023 il presidente bulgaro minacciò di porre il veto sulle sanzioni contro il settore nucleare russo (Reuters). Ora attori politici bulgari cercano rimozioni dal 21esimo pacchetto legate sia a Kirill sia a Lukoil, che gestisce la più grande raffineria del Paese, a Burgas (S&P Global). Quella raffineria tiene insieme una parte decisiva dell'approvvigionamento di carburante della Bulgaria e dà a Sofia una leva che va ben oltre il simbolismo religioso.

Non ci sono prove pubbliche che l'Ungheria stia coordinando l'attuale posizione bulgara (Council Russia sanctions page). Il punto strutturale è più netto: non serve alcun coordinamento. Una volta che un governo dimostra come l'obiezione su un singolo nome possa rimodellare un pacchetto di sanzioni, ogni capitale con una sensibilità interna capisce il funzionamento dello strumento.

Le ragioni cambiano: dipendenza energetica, esposizione di una raffineria, legami religiosi. La leva resta la stessa. Ungheria e Slovacchia ottennero eccezioni sugli oleodotti durante il sesto pacchetto invocando la sicurezza dell'approvvigionamento energetico di Paesi senza sbocco al mare (Council sixth package). All'inizio di quest'anno hanno rallentato il ventesimo pacchetto per una disputa con l'Ucraina, prima di ritirare i veti in aprile (The Geopost). Non serve un blocco organizzato. È la regola dell'unanimità a fornire la leva.

Che cosa resta poco chiaro

Il punto più incerto riguarda lo status formale della richiesta bulgara. I meccanismi dei trattati e il precedente ungherese sono consolidati. Nessun documento pubblico del Consiglio, però, conferma che Sofia abbia chiesto formalmente rimozioni dall'allegato del progetto relativo al 21esimo pacchetto. Lo scontro politico bulgaro emerge dai media nazionali; i negoziati in Consiglio restano chiusi. Se diventerà un vero blocco o resterà un segnale pre-negoziale dipenderà da ciò che Sofia farà quando i diplomatici presenteranno il testo finale.

Dopo venti pacchetti di sanzioni (Council Russia sanctions page), l'UE ha costruito una pressione economica imponente contro la Russia. Ogni nuovo round, però, passa ancora dalla stessa serratura dell'unanimità. È il risultato di una scelta deliberata dei trattati, che hanno lasciato la politica estera sotto controllo nazionale. Ma il costo si accumula: ogni volta che gli altri 26 accolgono un'obiezione ristretta pur di salvare un pacchetto, la capitale successiva impara che la tattica è disponibile e che l'UE, con ogni probabilità, pagherà il prezzo pur di non perdere l'accordo.