L’UE concentra il potere, non i veti

Quando i ministri degli Esteri dell'UE si sono riuniti a Druids Glen, nella contea irlandese di Wicklow, l'1 e 2 settembre per il Gymnich semestrale, il formato informale pensato per discutere senza adottare decisioni vincolanti, sul tavolo sono arrivate due proposte di riforma (EEAS, The Journal). Entrambe promettono una politica estera più rapida e coerente. Ma quella che può davvero procedere concentrerebbe più potere nella Commissione, mentre l'altra, la più difficile, cioè la correzione del veto nazionale, resta bloccata proprio dalla regola che vorrebbe cambiare.

Kallas ha il titolo, non gli strumenti

L'Alto rappresentante per la politica estera dell'UE, Kaja Kallas, dovrebbe coordinare tutto ciò che l'Unione fa fuori dai confini. Nella pratica, però, risorse e personale per aiuti allo sviluppo, industria della difesa, assistenza umanitaria e politica di vicinato stanno in direzioni diverse della Commissione, che Kallas non controlla (Le Monde, Euronews).

Parigi e Berlino vogliono intervenire su questo punto. Le conclusioni del Consiglio dei ministri franco-tedesco di luglio hanno chiesto una riforma delle strutture dell'azione esterna, indicando il Consiglio europeo di ottobre, dove i capi di Stato e di governo fissano la direzione politica dell'UE, come momento per avviare il lavoro formale (Elysée, Bundesregierung). La soluzione di cui si discute porterebbe quegli strumenti più vicino a Kallas. Il prezzo politico, però, sarebbe un inserimento più netto della responsabile della politica estera nella catena di comando della presidente della Commissione, Ursula von der Leyen (Politico).

Il servizio diplomatico dell'UE, il SEAE, organismo ibrido costruito con personale dei servizi diplomatici nazionali, della Commissione e del segretariato del Consiglio, verrebbe riportato soprattutto su strategia e missioni militari, invece di gestire bilanci e programmi. In concreto, il SEAE potrebbe perdere controllo su fondi, assegnazioni di personale e definizione dell'agenda, anche se il vertice politico avrebbe accesso a più strumenti (EUPerspectives). Non esiste ancora un documento pubblico franco-tedesco: l'architettura resta affidata a indiscrezioni, coerenti tra diverse testate ma non confermate nei dettagli.

Questa riforma può avanzare con relativa rapidità perché richiede la revisione della decisione del Consiglio del 2010 che istituì il SEAE, non una modifica dei trattati europei (Council Decision 2010/427/EU).

Il nodo del veto resta chiuso

Il secondo filone entra più in profondità. Un non paper di 11 Paesi, tra cui Francia, Germania, Austria, Paesi Bassi, Spagna e Svezia, propone un codice di condotta contro i veti ostruzionistici in politica estera (ANSA, Euronews). I trattati UE prevedono l'unanimità per le decisioni di politica estera e di sicurezza: un solo governo può bloccare sanzioni o risposte a una crisi anche quando gli altri 26 sono d'accordo (Article 31 TEU).

Il non paper invita a usare l'astensione costruttiva, con cui un Paese si fa da parte invece di bloccare la decisione. Chiede ai governi di non tenere in ostaggio i dossier di politica estera per ottenere concessioni su partite non collegate. E sollecita l'esplorazione di percorsi verso il voto a maggioranza qualificata, nel quale le decisioni passano con una maggioranza ponderata anziché per consenso. Il precedente esiste: Cipro, Irlanda, Austria e Malta si sono già fatte da parte su singole decisioni invece di porre il veto (Euronews).

Anche la via d'uscita, però, richiede l'unanimità. I Paesi protetti dal veto dovrebbero accettare di indebolirlo. Per questo il codice di condotta somiglia più a un impegno politico che a uno strumento applicabile.

Chi paga

I due percorsi producono perdenti diversi. La riforma della macchina istituzionale rafforza la presidenza della Commissione come centro di comando della politica estera. Per gli Stati più piccoli non è un dettaglio, perché oggi l'Alto rappresentante risponde agli Stati membri attraverso il Consiglio oltre che alla Commissione. Un responsabile della politica estera più vincolato alla Commissione indebolirebbe quel canale intergovernativo attraverso cui capitali come Tallinn o Dublino restano dentro decisioni che le riguardano direttamente.

L'Estonia mostra bene la tensione. Tallinn vuole un coordinamento più rapido sulle sanzioni e ha detto pubblicamente che Ungheria e Slovacchia hanno rallentato decisioni cruciali sull'Ucraina (Estonian Government). Ma la rapidità ottenuta attraverso la gerarchia della Commissione ha un costo se riduce il canale del Consiglio, dove i piccoli Stati hanno un seggio (ERR).

La riforma del veto presenta un conto diverso. Cipro considera il veto una polizza di assicurazione sui dossier UE-Turchia; indebolirlo significherebbe togliere a un piccolo Paese la leva diplomatica più forte (RIK, Kathimerini). L'Ungheria ha usato il veto per ritardare pacchetti di sanzioni. Per entrambe, il sistema attuale è protezione, non ostruzionismo.

Wicklow non ha prodotto decisioni, come previsto dal formato (Irish Times). Il prossimo test sarà il Consiglio europeo di ottobre. La riforma con maggiori possibilità di avanzare è quella che ridisegna la catena di comando, perché basta una decisione del Consiglio e non serve toccare i trattati. Bruxelles potrebbe ottenere un organigramma più ordinato molto prima di trovare un modo più rapido per decidere.