€ 750 miljard drukt EU-prioriteiten

De EU wil zichzelf bewapenen, Oekraïne blijven steunen en tegelijk de coronaschuld gaan aflossen. Het budget waaruit dat allemaal moet worden betaald, blijft in grote lijnen even groot als voordat die prioriteiten op tafel lagen. Er zal dus iets moeten wijken. De strijd over wat dan minder geld krijgt, is al begonnen.

Het Meerjarig Financieel Kader, het MFK, bepaalt hoeveel Brussel in zeven jaar maximaal mag uitgeven. Alle lidstaten moeten daar unaniem mee instemmen (EUR-Lex). Het huidige kader loopt van 2021 tot en met 2027 en bedraagt ongeveer € 1.074 miljard in prijzen van 2018 (Europese Commissie).

Het volgende kader krijgt een probleem dat vorige begrotingsrondes niet hadden. Tijdens de pandemie leende de EU ongeveer € 750 miljard via NextGenerationEU, het tijdelijke herstelfonds (Raad van de EU). Vanaf 2028 moet de hoofdsom worden terugbetaald. Dat geld gaat van het budget af voordat nieuwe prioriteiten aan bod komen. Het volgende MFK moet dus defensie, steun aan Oekraïne en concurrentiekracht inpassen, terwijl er ook een schuld wordt bediend die nog niet bestond toen het huidige plafond werd vastgesteld.

Waar het Geld Zit

Twee oude pijlers domineren de begroting. Het cohesiebeleid, bedoeld om via regionale investeringen het verschil tussen rijkere en armere delen van Europa te verkleinen, is goed voor € 426,7 miljard. Landbouw krijgt nog eens € 401 miljard. Samen beslaan die posten ruwweg twee derde van het totaal. Voor veiligheid en defensie staat € 14,9 miljard gereserveerd, ongeveer 1,2% (EUR-Lex).

Daar komen nieuwe claims bovenop. Voor Oekraïne ligt voor 2024-2027 een EU-faciliteit van € 50 miljard vast, maar over een opvolger is nog niets besloten (Europese Commissie). In de Strategische Agenda van de EU staan concurrentiekracht, defensie, steun aan Oekraïne en veiligheid inmiddels als kernprioriteiten genoemd (Europese Raad). Het Europees Parlement heeft bovendien gestemd voor bijna € 200 miljard extra boven op wat de Commissie voor de volgende cyclus voorstelde (Euronews).

Vier Opties, Vier Blokkerende Coalities

Het gat kan maar op vier manieren worden gedicht: het uitgavenplafond omhoog, nieuwe Europese inkomsten, bestaande programma's korten of opnieuw lenen. Voor elke optie bestaat een blokkerende coalitie.

Nederland bekijkt de onderhandelingen nadrukkelijk door de bril van de nettobetaler. De Nederlandse afdrachten aan Brussel lopen vooral via BNI-bijdragen, een heffing naar rato van het nationale inkomen. Die stijgen wanneer andere EU-inkomsten tekortschieten (Rijksoverheid, Europese Commissie). Duitsland kiest doorgaans dezelfde lijn. Beide landen vinden dat nieuwe uitgaven eerst binnen het bestaande plafond moeten worden gevonden voordat hogere afdrachten bespreekbaar worden.

Polen staat aan de andere kant. Warschau geeft binnen de NAVO naar verhouding een van de grootste delen van het BBP uit aan defensie (NAVO), maar leunt tegelijk zwaar op cohesiegeld en landbouwsteun. Die combinatie werkt eigenlijk alleen als de begroting groeit. Een groep van 16 lidstaten, onder meer Italië, Polen en Roemenië, heeft zich al tegen het Commissievoorstel gekeerd en eist sterkere garanties voor cohesie en landbouw (EUNews).

Voor Frankrijk is het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid, met landbouwsubsidies en plattelandssteun, een politieke rode lijn (Europese Commissie). Parijs heeft dus een grotere begroting nodig, of nieuwe inkomsten. Anders botsen de eigen prioriteiten onvermijdelijk met elkaar.

Roemenië laat zien welk risico achter de ruwe cijfers schuilgaat. Als geld verschuift van vaste cohesietoewijzingen, verdeeld per regio op basis van inkomensniveau, naar fondsen die naar de beste projecten gaan, dan moeten landen met zwakkere instituties financiering gaan winnen in plaats van die simpelweg te ontvangen (Cohesion Data). De begroting kan dan groeien terwijl armere lidstaten er toch op achteruitgaan.

Inkomsten Die Nog Niet Bestaan

De Commissie heeft nieuwe "eigen middelen" voorgesteld: inkomstenstromen die rechtstreeks naar de EU-begroting vloeien. Het gaat onder meer om opbrengsten uit het emissiehandelssysteem, de Europese koolstofmarkt, het Carbon Border Adjustment Mechanism, een heffing op koolstofintensieve import, en een statistische heffing op bedrijfswinsten (Europese Commissie). Geen van die voorstellen is al ingevoerd. Inkomsten uit ETS en CBAM kunnen terechtkomen bij importeurs en consumenten, wat weer een eigen verdelingsgevecht oplevert. En vallen de opbrengsten tegen, dan blijven nationale afdrachten de achtervang (EUR-Lex).

Over de begroting die zeven jaar lang de Europese uitgaven bepaalt, wordt dus onderhandeld terwijl elke lidstaat zijn eigen posten afschermt. De echte vraag is welke regering hardop zal zeggen welk programma zij bereid is op te geven.