Oostenrijk staat alleen met asieloverdrachten

Sinds de nieuwe EU-migratieregels op 12 juni van kracht werden, heeft Oostenrijk vier asielzoekers teruggestuurd naar Italië. Zij reisden per trein en bus, zonder politiebegeleiding (Die Presse, Kurier).

Vier mensen is weinig. Het is ook het volledige publiek verifieerbare overzicht van verantwoordelijkheidsoverdrachten aan Italië onder de Asylum and Migration Management Regulation, de AMMR: de nieuwe EU-wet die het oude Dublin-systeem vervangt en bepaalt welk land een asielaanvraag moet behandelen. Verschillende regeringen zeggen dat zij hetzelfde doen. Tot nu toe wijst de praktijk op iets anders: niet de wettekst, maar de bereidheid van Italië om mee te werken bepaalt of het systeem functioneert.

Verzoeken nemen toe, overdrachten lopen vast

Het duidelijkste officiële beeld komt van de Europese Commissie, die toezicht houdt op de toepassing van de regels. Tussen 12 juni en 7 juli dienden acht lidstaten 12 overdrachtsverzoeken in bij Italië. Italië wees ze alle 12 af (Commission assessment, 2EU Brussels). De vier Oostenrijkse overdrachten kwamen later, maar blijven vooralsnog de uitzondering.

Duitsland, het land dat in aantallen de meeste verzoeken indient, heeft sinds de start van het pact geen geverifieerde voltooide overdracht gemeld. De meest zichtbare zaak van augustus liep stuk: een 22-jarige Somalische vrouw zou vanuit Neurenberg worden overgedragen, maar Italië weigerde het verzoek en een Beierse kerk bood haar onderdak (Tagesschau). Die zaak ging overigens over een binnenkomst eind maart, dus vóórdat de nieuwe regels golden. Daarmee testte zij vooral de oude procedure, niet het pact zelf.

Nieuw is het patroon niet. Onder de oude Dublin-verordening blokkeerde Italië jarenlang reguliere terugnames vanuit Duitsland. Volgens Berliner Zeitung diende Duitsland tijdens het premierschap van Giorgia Meloni ongeveer 35.000 overdrachtsverzoeken in en kwamen er circa 15 daadwerkelijk tot uitvoering. Over de precieze cijfers bestaat discussie, maar niet over de orde van grootte van het verschil.

Buiten Oostenrijk en Duitsland wordt het beeld snel dunner. Finland heeft Italië kennisgevingen gestuurd, maar bevestigde per 21 augustus geen afgeronde overdracht (Helsingin Sanomat). Het kantoor van de Zweedse migratieminister zei dat overdrachten hadden plaatsgevonden, maar geen instantie heeft aantallen of data gepubliceerd (Euronews). Nederland maakte bekend het overdrachtsproces te beginnen, een procedurele stap en nog geen resultaat (Upday NL). Frankrijk en Spanje weigeren ronduit en kiezen liever voor samenwerking dan voor bilaterale druk op Rome (ANSA).

De klok en het gebrek aan drukmiddelen

Rome stelt dat het pact oudere zaken op nul heeft gezet en dat alleen aanvragen van na 12 juni meetellen. Geen openbaar juridisch document bevestigt dat oude dossiers onder EU-recht formeel zijn uitgewist. Die claim moet dus worden gelezen als een politiek standpunt, niet als vaststaand recht.

Ook de termijn werkt tegen landen die een overdracht willen afdwingen. Onder de oude én de nieuwe regels moet een overdracht binnen zes maanden plaatsvinden. Lukt dat niet, dan verschuift de verantwoordelijkheid terug naar het zendende land, een principe dat het EU-Hof van Justitie bevestigde in het Shiri-arrest. Een regering kan juridisch gelijk krijgen en de betrokken persoon toch verliezen door tijdsverloop.

De AMMR moest dit oplossen door overdrachten onderdeel te maken van een bredere ruil. Frontlijnstaten als Italië behouden de verantwoordelijkheid voor eerste binnenkomst, maar andere EU-landen moeten helpen door mensen over te nemen, geld in een solidariteitsfonds te storten of operationele steun te leveren (AMMR text). Uit het openbare dossier blijkt tot nu toe niet dat er voor 2026 een gekwantificeerde solidariteitstoewijzing voor Italië ligt die de oplopende overdrachtsdruk compenseert.

Beide kampen kunnen volhouden dat de wet aan hun kant staat. Oostenrijk, Duitsland, Finland en Zweden presenteren overdrachten als handhaving van afgesproken regels. Frankrijk en Spanje lezen dezelfde regels en kiezen diplomatie. Voor asielzoekers die tussen deze posities terechtkomen, betekent dat vooral aanhoudende onzekerheid: dossiers die tussen landen worden betwist, zaken die bij nationale rechters belanden, of vertragingen die de zesmaandentermijn laten verlopen totdat de verantwoordelijkheid vanzelf verschuift.

De machtsverhouding is helder. De Commissie kan de Italiaanse weigeringen vastleggen, maar zij kan geen mensen op de bus zetten. De administratieve medewerking van Italië is het punt waarop handhaving wel of niet plaatsvindt. De vier Oostenrijkse overdrachten bewijzen dat het systeem fysiek iemand over een grens kan verplaatsen. De solidariteit die deze afspraak voor frontlijnstaten aanvaardbaar moest maken, heeft nog geen vergelijkbaar bewijs geleverd. De Commissie, die deze deal ontwierp, moet dat bij haar volgende beoordeling laten zien.