Bulgarije dreigt met veto tegen Rusland-sancties

Het 21ste sanctiepakket van de EU tegen Rusland krijgt vorm. Diplomaten mikken op de schaduwvloot voor olie, Russische banken en de Russisch-Orthodoxe Kerk (Hromadske, S&P Global). In Sofia botsen politici over de vraag of Bulgarije delen van het pakket moet blokkeren om patriarch Kirill en belangen rond Lukoil te beschermen. Dat conflict telt, omdat één bezwaar van één land sancties voor alle 27 kan ophouden.

Die kwetsbaarheid zit in de verdragen zelf.

Hoe één regering de rest kan tegenhouden

EU-sancties vallen onder het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid, het verdragsdomein waarin lidstaten buitenlandse politiek onder nationale controle hebben gehouden in plaats van die aan Brussel over te dragen. Artikel 31 van het Verdrag betreffende de Europese Unie maakt unanimiteit de standaard. Elke regering moet instemmen, anders komt er geen besluit (uitleg van de Raad over sancties).

Dat proces verloopt in twee stappen. Eerst nemen regeringen een politiek besluit waarin staat wie sancties krijgt en waarom, op basis van artikel 29 VEU. Daarna zet een aparte verordening, op basis van artikel 215 VWEU, dat besluit om in bindende economische beperkingen waaraan banken en bedrijven in de hele interne markt zich moeten houden (Verfassungsblog). Het veto zit bij stap één. Als één hoofdstad het politieke besluit weigert, kan de economische machine niet gaan draaien. De andere 26 kunnen de dwarsligger niet wegstemmen zoals bij veel internemarktwetgeving wel kan.

Een regering met een scherp afgebakend binnenlands belang kan de rest dus dwingen te kiezen: het bezwaar slikken of het hele pakket verliezen.

Hongarije liet zien dat het werkt

Boedapest demonstreerde die tactiek in 2022. Hongarije eiste dat de Russisch-Orthodoxe patriarch Kirill uit het zesde sanctiepakket van de EU zou worden gehaald. De EU gaf toe en schrapte Kirill om de bredere deal overeind te houden (Reuters, Politico). Hongarije hoefde niemand ervan te overtuigen dat Kirill bescherming verdiende. Het hoefde alleen de prijs van zijn naam op de lijst hoger te maken dan de prijs van schrappen.

Die les is blijven hangen. De Bulgaarse president dreigde in 2023 al met een veto tegen sancties op de Russische nucleaire sector (Reuters). Nu proberen Bulgaarse politieke spelers namen en onderdelen uit het 21ste pakket te krijgen die raken aan Kirill en aan Lukoil, dat de grootste raffinaderij van Bulgarije in Burgas exploiteert (S&P Global). Die raffinaderij is een spil in de Bulgaarse brandstofvoorziening. Daarmee heeft Sofia hefboomkracht die verder gaat dan religieuze symboliek.

Er is geen openbaar bewijs dat Hongarije de huidige Bulgaarse positie coördineert (Raadspagina over Rusland-sancties). Het structurele punt is juist scherper: coördinatie is niet nodig. Zodra één regering laat zien dat bezwaar tegen één naam een sanctiepakket kan veranderen, begrijpt elke hoofdstad met een binnenlandse gevoeligheid hoe het instrument werkt.

De redenen verschillen: energieafhankelijkheid, blootstelling via een raffinaderij, religieuze banden. De hefboom is dezelfde. Hongarije en Slowakije kregen tijdens het zesde pakket uitzonderingen voor pijpleidingen door te wijzen op hun energievoorziening als landen zonder zeehaven (zesde pakket van de Raad). Eerder dit jaar vertraagden zij het 20ste pakket vanwege een conflict met Oekraïne, voordat zij hun veto's in april lieten vallen (The Geopost). Een blok is overigens niet nodig. De unanimiteitsregel levert de hefboom zelf.

Wat nog onduidelijk is

De grootste open vraag is de formele status van de Bulgaarse eis. De verdragsmechaniek en het Hongaarse precedent staan vast. Wat geen openbaar Raadsdocument bevestigt, is of Sofia formeel heeft gevraagd om schrappingen uit de ontwerpbijlage bij het 21ste pakket. De Bulgaarse politieke ruzie is gemeld in binnenlandse media; de onderhandelingen in de Raad blijven gesloten. Of dit uitgroeit tot een echte blokkade of slechts een signaal vóór de laatste onderhandelingsronde, hangt af van wat Sofia doet zodra diplomaten de eindtekst op tafel leggen.

Na twintig sanctiepakketten (Raadspagina over Rusland-sancties) heeft de EU aanzienlijke economische druk op Rusland opgebouwd. Toch moet elke nieuwe ronde door hetzelfde unanimiteitsslot. Dat is een bewuste verdragskeuze: buitenlandse politiek blijft onder nationale controle. De kosten lopen wel op. Elke keer dat de andere 26 een smal bezwaar accepteren om een pakket te redden, leert de volgende hoofdstad dat deze tactiek beschikbaar is en dat de EU waarschijnlijk betaalt om de deal niet te verliezen.