EU keurt terugkeerhubs buiten Unie goed

Het Europees Parlement stemde op 17 juni in met een plan dat lidstaten toestaat zogenoemde terugkeerhubs op te zetten: detentiecentra in landen buiten de EU, waar mensen met een uitzettingsbevel moeten wachten terwijl regeringen hun vertrek regelen. De nieuwe Terugkeerverordening vervangt een richtlijn uit 2008 die grote verschillen tussen nationale systemen liet bestaan. Een coalitie van de centrumrechtse Europese Volkspartij en uiterst rechtse fracties kreeg de tekst door het Parlement (Euractiv). De Raad, waarin de nationale regeringen stemmen, moet de verordening nog formeel aannemen, maar de politieke richting ligt vast. Het enige land dat dit model al echt heeft geprobeerd, Italië in Albanië, gaf tientallen miljoenen euro's uit om vijf mensen terug te sturen.

De Albanese rekening

De Italiaanse operatie in Albanië is voorlopig het beste praktijkmateriaal dat Europa heeft over terugkeercentra buiten de EU. De cijfers zijn hard. De locaties in Shengjin en Gjader zijn gebouwd voor maximaal 3.000 mensen. De recente bezetting lag tussen de 15 en 20. Volgens cijfers van ActionAid kostte de bouw ongeveer € 74 miljoen (Internazionale). In totaal werden er ongeveer 620 mensen vastgehouden. Vijf van hen zijn rechtstreeks teruggestuurd naar Egypte (IRC).

Italiaanse rechters weigerden de eerste detenties goed te keuren. Volgens hen hield de kwalificatie van Bangladesh en Egypte als "veilige landen" juridisch geen stand (Internazionale). Los daarvan stelde advocaat-generaal Laila Medina bij het Hof van Justitie van de EU, wier adviezen vaak vooruitlopen op de uiteindelijke uitspraak, dat centra buiten de EU niet principieel verboden zijn. Wel blijft het EU-recht volledig gelden zodra een lidstaat feitelijk controle uitoefent (CJEU). Wie het gebouw verplaatst, plaatst de persoon dus niet buiten het rechtskader.

De menselijke kosten kwamen snel in beeld. Het IRC registreerde in Gjader in de eerste 48 dagen 54 "kritieke incidenten", waaronder zelfverwonding en zelfmoordpogingen (IRC).

Een coalitie zonder draaiboek

De politieke coalitie achter de terugkeerhubs is veel breder dan het operationele plan erachter. De Deense premier Mette Frederiksen wil tijdens haar huidige ambtstermijn centra buiten de EU in bedrijf hebben (EPRS). Nederland heeft zijn inzet gekoppeld aan een groep met onder meer Duitsland, Griekenland, Oostenrijk en Denemarken (WNL). De Duitse minister van Binnenlandse Zaken Dobrindt steunt wat zijn CSU een "Abschiebeoffensive" noemt: een offensief om meer mensen uit te zetten (Deutschlandfunk).

De Deense rol heeft overigens een ingebouwde ironie. Door Protocol nr. 22, de Deense opt-out voor EU-beleid rond justitie en binnenlandse zaken, geldt de verordening niet automatisch voor Kopenhagen. Denemarken trekt dus politiek de weg vrij voor een beleid waaraan het zelf niet zonder meer gebonden is.

Spanje is de duidelijkste tegenstander. Madrid waarschuwt dat de hubs het non-refoulementbeginsel kunnen schenden, de rechtsregel die regeringen verbiedt mensen terug te sturen naar plaatsen waar zij gevaar lopen (RTVE). Spaanse functionarissen noemen ook de mogelijkheid om mensen tot 24 maanden vast te houden voor een administratieve overtreding disproportioneel. Onder gekwalificeerde meerderheid, waarbij 55% van de lidstaten met samen 65% van de EU-bevolking moet instemmen, kan Spanje de wet niet alleen blokkeren. Madrid heeft te weinig bondgenoten om een blokkerende minderheid te vormen (El País).

Frankrijk kiest bewust de middenpositie: Parijs steunt strengere handhaving, maar maakt van terugkeerhubs buiten de EU niet het centrale instrument (Public Sénat, Ahram/AFP).

Wat geen regering noemt

Voorstanders van de verordening wijzen op een reëel probleem. Volgens cijfers van de Europese Commissie leidt minder dan 30% van de terugkeerbesluiten in de EU tot daadwerkelijke uitzetting (Euractiv). Sommige regeringen willen dit jaar nog afspraken met derde landen sluiten, zodat de hubs in 2027 operationeel kunnen zijn (Reuters via Dawn).

Maar geen enkele regering heeft een gastland genoemd dat bereid is mee te doen. Er is ook geen begrotingskader. Het Commissievoorstel kwam bovendien zonder openbare effectbeoordeling, een opmerkelijk gemis bij wetgeving met zulke gevolgen, zoals een analyse van het College of Europe vaststelde.

Over één punt bestaat brede overeenstemming: het Europese terugkeersysteem werkt slecht. Het Italiaanse experiment in Albanië moest laten zien dat afhandeling buiten de EU wél werkt. Tot nu toe laat het vooral zien wat zo'n model kost.