EU opent deur naar externe uitzetcentra

Het Europees Parlement stemde op 17 juni met 418 tegen 218 stemmen voor de eerste EU-verordening die een gezamenlijke juridische basis legt om mensen met een uitzettingsbevel over te brengen naar centra in landen buiten de EU (European Parliament, DW). De tekst vervangt de Terugkeerrichtlijn uit 2008, die brede doelen stelde die lidstaten vervolgens in eigen wetgeving moesten omzetten. Nu komt er een verordening die in alle lidstaten op dezelfde manier geldt. De Raad, waarin de nationale regeringen zitten, moet de tekst nog formeel aannemen voordat die bindend wordt. Politiek ligt de inhoud door de stemming in het Parlement wel vast (Brussels Times).

Eén systeem in plaats van zevenentwintig

De stap van richtlijn naar verordening verschuift echte bevoegdheid. In het EU-recht zegt een richtlijn regeringen wat zij moeten bereiken; een verordening schrijft rechtstreeks voor hoe dat gebeurt en hoeft niet eerst in nationale wetgeving te worden vertaald (TFEU Article 288). De richtlijn uit 2008 leverde daardoor 27 verschillende terugkeersystemen op, met uiteenlopende detentietermijnen, beroepsrechten en handhavingspercentages.

De nieuwe verordening trekt dat apparaat gelijk. Detentie kan maximaal 24 maanden duren, met een verlenging van zes maanden. Mensen die worden uitgezet, moeten identificatiedocumenten en biometrische gegevens afstaan. Een Europees Terugkeerbevel, vastgelegd in Schengendatabanken (het gedeelde grensinformatiesysteem van de EU), maakt het mogelijk dat één lidstaat het uitzettingsbesluit van een andere lidstaat uitvoert. Wie de grens overgaat, kan de juridische klok daarmee niet zomaar opnieuw laten lopen (European Parliament, Brussels Times).

Ook krijgen autoriteiten meer bevoegdheden om woningen, bezittingen en elektronische apparaten te doorzoeken, mits daar rechterlijke of administratieve toestemming voor is. Uitzettingsbesluiten worden tijdens beroep niet meer automatisch opgeschort. Rechters bepalen voortaan per zaak of vertrek tijdelijk moet worden tegengehouden (DW).

Offshorecentra zonder kaart

Het meest omstreden onderdeel maakt bilaterale afspraken mogelijk met niet-EU-landen over terugkeercentra voor mensen die al een vertrekbevel hebben gekregen. Alleenstaande minderjarigen vallen daarbuiten. Gastlanden moeten het beginsel van non-refoulement respecteren: niemand mag worden overgebracht naar een plaats waar vervolging dreigt (European Parliament).

De Italiaanse deal met Albanië komt het dichtst in de buurt van zo'n model. Premier Meloni opende centra in Shëngjin en Gjadër, maar Italiaanse rechters blokkeerden de eerste detenties vanwege twijfels over de status van veilige landen. Later kregen de faciliteiten een andere bestemming. Op 11 juni concludeerde een advocaat-generaal bij het Hof van Justitie van de EU dat offshorecentra niet op zichzelf onrechtmatig zijn, maar dat EU-normen voor detentie en verdedigingsrechten niet minder mogen worden omdat iemand geografisch buiten de Unie zit (College of Europe).

De verordening schept dus juridische ruimte voor terugkeer buiten de Unie. Zij levert geen gebouwen, geen bereidwillige gastlanden en ook geen toezichtssysteem.

Nationale werkelijkheid woog zwaarder dan partijlijn

De druk aan de buitengrenzen haalde de fractiediscipline door elkaar. Alle drie Maltese Labour-Europarlementariërs braken met hun centrumlinkse Socialistische fractie (S&D) en steunden de verordening. Voor een kleine eilandstaat die relatief veel migratiedruk opvangt, woog het nationale belang zwaarder dan partijsolidariteit (European Parliament). De Spaanse regering trok juist de andere conclusie en verzette zich tegen de tekst vanwege juridische bezwaren en proportionaliteit, terwijl Madrid het bredere EU-migratiepact wel blijft uitvoeren. In Duitsland liep de coalitie langs bekende lijnen uiteen: CDU/CSU en het uiterst rechtse AfD steunden de verordening, SPD en Groenen stemden tegen.

Tegelijkertijd houdt Berlijn de controles aan de landgrenzen in stand. De binnenlandse druk om uitzettingsresultaten te laten zien wacht immers niet tot nieuwe EU-regels volledig van kracht zijn.

Het uitvoeringsgat

Of één uniform systeem kan leveren wat 27 afzonderlijke systemen niet konden, hangt af van zaken die de verordening niet oplost: contracten met gastlanden, inspectierechten, realistische terugkeercijfers en een toezichtstelsel dat nog niemand heeft ontworpen. Nationale rechters hebben in de Italiaans-Albanese zaken al laten zien dat zij detentieomstandigheden toetsen aan grondrechten, ongeacht politieke ambitie. Het Hof van Justitie van de EU zal dat vrijwel zeker ook doen. Die juridische strijd is pas net begonnen.