EU benoemt Cyprusgezant zonder mandaat

De Europese Commissie bereidt de benoeming voor van een speciale vertegenwoordiger voor het vredesproces rond Cyprus. Daarmee schuift Brussel iemand naar voren in diplomatie die formeel onder leiding staat van de Verenigde Naties. De Cypriotische president Nikos Christodoulides bevestigde in juni dat namen zijn besproken met Commissievoorzitter Ursula von der Leyen (Kathimerini Cyprus). Maar er is geen gepubliceerd Raadsbesluit, Commissiebesluit of mandaat waarin staat wat deze persoon precies mag doen. Juist die kloof tussen aankondiging en bevoegdheid is waar het om draait.

De Commissie kan niet onderhandelen, maar zonder haar werkt niets

De secretaris-generaal van de VN bemiddelt tussen de twee Cypriotische gemeenschappen en de drie garantiemachten: Griekenland, Turkije en het Verenigd Koninkrijk (UN Good Offices Mission). De Commissie kan niet onderhandelen over grondgebied, troepenterugtrekking of machtsdeling. Dat ligt bij de partijen zelf en bij de VN.

De onmisbaarheid van de Commissie zit in iets anders: de juridische machinerie. Toen Cyprus toetrad tot de EU, werd met Protocol nr. 10 het EU-recht opgeschort in de gebieden waar de Republiek Cyprus geen feitelijk gezag uitoefent. Regels over vrij verkeer, douane, staatssteun en grensregelingen gelden dus simpelweg niet in het noorden.

Als er ooit een akkoord komt, moeten die regels weer worden aangezet. Daarvoor is een juridisch voorstel van de Commissie nodig en vervolgens unanimiteit in de Raad, waar de regeringen van de lidstaten beslissen. Elke regering heeft een veto. De gezant heeft dat niet.

De Commissie is bovendien al aanwezig op het terrein. Volgens Politis heeft de EU sinds 2006 meer dan 760 miljoen euro vastgelegd aan subsidies, technische bijstand en beurzen om hereniging voor te bereiden, zonder daarmee erkenning te suggereren (steunverordening). Een gezant kan VN-diplomatie dus koppelen aan een uitvoerbaar pakket. Brussel kan technische blokkades verkleinen. Het kan de politieke constructie niet per verordening oplossen.

Drukmiddelen liggen bij regeringen, niet bij de gezant

Athene en Nicosia willen dat de gezant één duidelijke functie krijgt: Cyprus verbinden aan de concrete EU-voordelen waar Turkije op uit is. Modernisering van de douane-unie, visumliberalisering en beweging in het vastgelopen toetredingsproces zijn prijzen die Ankara graag wil, maar niet van een Commissiegezant kan krijgen. Daarvoor moeten EU-regeringen gezamenlijk besluiten die voordelen achter te houden totdat Turkije beweegt op Cyprus (CNA, Protothema). Christodoulides noemt die aanpak "geleidelijk, evenredig en omkeerbaar": vooruitgang tussen de EU en Turkije moet parallel lopen aan vooruitgang op Cyprus.

Op 8 juli drongen Von der Leyen en voorzitter van de Europese Raad António Costa er in Ankara bij de Turkse president Recep Tayyip Erdoğan op aan om nieuwe pogingen tot een regeling te steunen, waarbij zij de dynamiek in de EU-Turkijerelatie koppelden aan het Cypriotische dossier (Fakti, Kathimerini Cyprus). Twee dagen later verduidelijkten zij dat Brussel het VN-proces zou ondersteunen, niet vervangen.

Het probleem is dat EU-regeringen niet dezelfde bereidheid hebben om Cyprus tot poortwachter van de relatie met Turkije te maken. Duitsland ziet Turkije als een onmisbare NAVO-partner aan de zuidoostflank, relevant voor de veiligheid rond de Zwarte Zee en voor defensie-industriële samenwerking (SWP, Tagesschau). Berlijn steunt de koppeling tussen VN en EU, maar behandelt de relatie met Turkije, afgaand op publieke verklaringen, als te breed om die aan één dossier op te hangen. De Italiaanse rekensom loopt langs vergelijkbare lijnen: migratie, Libië, energie en stabiliteit in het Middellandse Zeegebied duwen Rome ertoe meerdere kanalen met Ankara open te houden (Formiche).

Uit de genoemde nationale posities blijkt dat Griekenland en Cyprus de enige regeringen zijn die het eiland tot centrale voorwaarde voor EU-Turkijebetrekkingen maken. Daarmee belandt de gezant in een vertrouwde Commissiepositie: technisch noodzakelijk, maar politiek afhankelijk van hoofdsteden met andere prioriteiten.

Het ontbrekende mandaat

De gezant kan helpen een akkoord uitvoerbaar te maken. De gezant kan regeringen niet dwingen het Turkijedossier als drukmiddel te gebruiken. De benoeming bevestigt de onmisbare rol van de Commissie als juridisch ingenieur van een toekomstige regeling: zonder Brussel blijft Protocol nr. 10 bevroren en kan geen vredesakkoord binnen het EU-recht functioneren. Wat de benoeming niet bevestigt, is dat EU-regeringen voorwaarden zullen vastleggen in echte Raadsbesluiten. Alleen dat verandert een technocratische gezant in politieke druk. Het mandaat om dat te proberen is niet gepubliceerd.