EU-machtsverschuiving loopt vast op veto

Toen de EU-ministers van Buitenlandse Zaken op 1 en 2 september bijeenkwamen in Druids Glen in Wicklow voor de halfjaarlijkse Gymnich, de informele vergadering waar vrij wordt gesproken maar niets wordt besloten, lagen twee hervormingssporen op tafel (EEAS, The Journal). Beide moeten het Europese buitenlandbeleid sneller en samenhangender maken. In de praktijk kan vooral de hervorming vooruit die meer macht bij de Commissie legt. De lastigere kwestie, het nationale veto, blijft vastzitten in precies de unanimiteitsregel die zij wil versoepelen.

Kallas heeft de titel, maar niet de middelen

Kaja Kallas is als Hoge Vertegenwoordiger formeel de buitenlandchef van de EU. Zij moet coördineren wat de Unie buiten haar grenzen doet. In de praktijk zitten geld en personeel voor ontwikkelingshulp, defensie-industrie, humanitaire hulp en nabuurschapsbeleid verspreid over verschillende directoraten-generaal van de Commissie, waarover zij niet de baas is (Le Monde, Euronews).

Parijs en Berlijn willen die versnippering aanpakken. In de conclusies van hun ministerraad in juli riepen zij op tot hervorming van de structuren voor extern optreden, met de Europese Raad van oktober als moment om het formele werk te starten (Elysée, Bundesregierung). Volgens de uitgelekte plannen zouden die instrumenten dichter bij Kallas komen te liggen. Daar staat wel iets tegenover: zij zou steviger worden ingebed in de gezagslijn van Commissievoorzitter Ursula von der Leyen (Politico).

De Europese diplomatieke dienst, de EEAS, is nu een hybride apparaat met mensen uit nationale diplomatieke diensten, de Commissie en het Raadssecretariaat. In het Frans-Duitse spoor zou die dienst zich meer richten op strategie en militaire missies, en minder op het beheren van budgetten en programma's. Daarmee kan de EEAS grip verliezen op geld, personeelsbenoemingen en agendabepaling, terwijl zijn hoogste politieke chef juist toegang krijgt tot meer instrumenten (EUPerspectives). Een openbaar Frans-Duits voorstel ligt er overigens niet. Het ontwerp is gebaseerd op lekken, consistent gemeld door verschillende media, maar in de details niet bevestigd.

Deze hervorming kan relatief snel gaan, omdat daarvoor een Raadsbesluit uit 2010 over de oprichting van de EEAS moet worden aangepast, niet de EU-verdragen zelf (Council Decision 2010/427/EU).

Het vetoprobleem blijft op slot

Het tweede spoor raakt aan een dieper probleem. Een non-paper van 11 landen, waaronder Frankrijk, Duitsland, Oostenrijk, Nederland, Spanje en Zweden, stelt een gedragscode voor tegen blokkerende veto's in het buitenlandbeleid (ANSA, Euronews). Volgens de EU-verdragen vereisen besluiten over buitenlands en veiligheidsbeleid unanimiteit: één regering kan sancties of crisisreacties blokkeren, ook als de andere 26 lidstaten instemmen (Article 31 TEU).

Het non-paper dringt aan op constructieve onthouding, waarbij een land opzijstapt in plaats van blokkeert. Regeringen zouden buitenlanddossiers niet langer moeten gijzelen voor eisen die daar niets mee te maken hebben. Ook moet worden verkend hoe besluitvorming met gekwalificeerde meerderheid mogelijk kan worden, waarbij een gewogen meerderheid volstaat in plaats van consensus. Daarvoor bestaan al voorbeelden: Cyprus, Ierland, Oostenrijk en Malta hebben zich bij specifieke besluiten onthouden in plaats van een veto uit te spreken (Euronews).

Alleen heeft ook de ontsnappingsroute unanimiteit nodig. De landen die door het veto worden beschermd, moeten er zelf mee instemmen dat dit instrument zwakker wordt. Daardoor blijft de gedragscode eerder een politieke wens dan een afdwingbare regel.

Wie betaalt

De twee hervormingssporen kennen verschillende verliezers. De bestuurlijke hervorming versterkt het Commissievoorzitterschap als commandopunt voor het buitenlandbeleid. Voor kleinere lidstaten is dat relevant, omdat de Hoge Vertegenwoordiger nu via de Raad ook aan de lidstaten verantwoording verschuldigd is. Een buitenlandchef die sterker aan de Commissie vastzit, verzwakt die intergouvernementele lijn. Juist via dat kanaal blijven hoofdsteden als Tallinn of Dublin aangehaakt bij besluiten die hen rechtstreeks raken.

Estland laat die spanning goed zien. Tallinn wil snellere coördinatie van sancties en heeft publiekelijk gezegd dat Hongarije en Slowakije belangrijke Oekraïnebesluiten hebben vertraagd (Estonian Government). Maar snelheid via de Commissiehiërarchie heeft een prijs als daardoor het Raadsniveau minder zwaar weegt, want daar hebben kleine lidstaten wel een eigen stoel (ERR).

Bij het vetospoor liggen de kosten elders. Cyprus ziet zijn veto als verzekering in EU-Turkijedossiers; afzwakking daarvan berooft een kleine lidstaat van zijn sterkste diplomatieke hefboom (RIK, Kathimerini). Hongarije heeft het veto gebruikt om sanctiepakketten te vertragen. Voor beide landen is het huidige systeem bescherming, niet obstructie.

Wicklow leverde geen besluiten op, precies zoals de bedoeling was (Irish Times). De Europese Raad van oktober wordt de volgende test. De hervorming met de grootste kans is die van de gezagslijn, omdat daarvoor een Raadsbesluit volstaat en geen verdragswijziging nodig is. Brussel kan dus eerder een netter organigram krijgen dan een snellere manier om besluiten te nemen.