Europa staat buiten het overleg in Abu Dhabi

De gesprekken over een einde aan de Russische oorlog tegen Oekraïne beginnen op 10–11 november in Abu Dhabi. De Verenigde Staten, Kyiv en Moskou zitten aan tafel (bericht van Kushner). Washington zegt Europese partners „in de marge” te raadplegen en pas „als er vooruitgang is geboekt” een breder overleg te openen (RFE/RL).

Daar wringt iets: de troepen die een akkoord overeind moeten houden, zijn Europees. Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk geven gezamenlijk leiding aan het hoofdkwartier van de Multinational Force Ukraine. Die strijdmacht is op verzoek van Kyiv bedoeld voor de periode na het einde van de vijandelijkheden (Frans ministerie van Defensie). Nederland bereidt deelname voor, maar heeft het parlement laten weten dat daadwerkelijke inzet later een politieke beslissing blijft zolang de vredesvoorwaarden onduidelijk zijn (Nederlandse overheid). Welke tekst er ook op tafel komt, militairen worden pas ingezet als nationale parlementen daarmee instemmen.

Een raamwerk zonder garanties

Wat het Witte Huis heeft gepubliceerd, is een lijst doelen en geen plan. Kushners tekst noemt vijf doelen, van betrouwbare crisiscommunicatie tot een „duurzaam kader” voor Europese veiligheid. Ook moet de NAVO centraal blijven staan en mag geen land een veto hebben over de bondgenootschappen van een ander (bericht van Kushner, RFE/RL). De tekst zegt niet welke strijdkrachten door „wederkerige maatregelen” aan banden worden gelegd, wie daarop toeziet, wat er na een schending gebeurt of hoe Europa aan de handhaving bijdraagt (Le Grand Continent).

Op 5 november ontving Trump de Russische gezant Kirill Dmitriev, die Vladimir Poetin vertegenwoordigt, in het Witte Huis. Hij voorspelde een „groot” akkoord dat „meer dan Oekraïne” zou omvatten (Politico). Volodymyr Zelenskyy eiste daarop schriftelijke garanties: daarin moet staan wie met welke middelen en wanneer reageert op een nieuwe Russische aanval (Ukrinform). Het deze week gepubliceerde raamwerk geeft daar geen antwoord op. Zelenskyy zegt bovendien dat hij vooraf weinig wist van de details (CNN).

Wie spreekt namens Europa?

Europa moet eerst bepalen wie namens de Unie onderhandelt. In een brief van 5 november vroeg de Italiaanse premier Giorgia Meloni aan António Costa, voorzitter van de Europese Raad, waar de EU-leiders bijeenkomen, om vast te stellen „wie namens de Europese Unie aan de onderhandelingstafel zit en met welk mandaat”. Meloni noemde het dringend dat Europa met één stem over Oekraïne spreekt (Corriere della Sera). Costa antwoordde dat de Europese instellingen de belangen van Europa moeten vertegenwoordigen en zette de kwestie op de agenda van de leidersbijeenkomst in Dublin op 13 november (La Stampa). Hij wees geen onderhandelaar aan.

Na een bijeenkomst van ministers van landen rond de Oostzee in Warschau zei EU-buitenlandchef Kaja Kallas dat de Unie moet deelnemen aan de uitvoering van elk akkoord over veiligheidsgaranties, sancties of de toetreding van Oekraïne tot de EU (EEAS). De Poolse minister van Buitenlandse Zaken Radosław Sikorski stelde een scherpere voorwaarde: eerst een staakt-het-vuren, daarna pas overleg over de Europese veiligheidsorde. Hij waarschuwde westerse hoofdsteden niet over de hoofden heen te onderhandelen van de ongeveer 120 miljoen inwoners van de oostflank (Euronews).

De gepubliceerde eisen van Moskou verklaren waarom Warschau die volgorde verlangt. Rusland eist nog altijd de Krim en vier Oekraïense regio’s op, wil dat Oekraïne buiten de NAVO blijft en dat het Oekraïense leger kleiner wordt (AP). De Russische ontwerpverdragen van december 2021 gingen verder: ze stelden voor de uitbreiding van de NAVO te blokkeren en de militaire aanwezigheid van het bondgenootschap te beperken in landen die na 1997 toetraden (NAVO). Door de Europese veiligheidsorde pas na het einde van de oorlog te bespreken, proberen oostelijke hoofdsteden te voorkomen dat die eisen in een volgende versie terugkeren. In de woorden „meer dan Oekraïne” horen zij immers juist die eisen.

Europa ontbreekt bij de openingsronde, maar de gevolgen daarvan zijn beperkter dan het lijkt. Europese regeringen zitten mogelijk niet aan tafel bij de eerste gesprekken, maar Washington kan namens hen geen Europese militairen inzetten of EU-besluiten nemen. Niets wat tot nu toe is gepubliceerd schept juridische verplichtingen; wie de details invult, schrijft de echte overeenkomst. De Europeanen beslissen nog altijd over de toezeggingen die voor een akkoord nodig zijn, de troepen en de EU-besluiten die de uitvoering mogelijk maken. Twee hindernissen staan nog overeind: overeenstemming bereiken over wie namens de Unie spreekt, en Washington ertoe bewegen die vertegenwoordiger aan tafel te zetten. Meloni’s brief legt de eerste kwestie voor aan de leiders in Dublin. Alleen de Verenigde Staten kunnen over de tweede beslissen.