Europa in Abu Dhabi zonder mandaat

Oekraïne en Rusland onderhandelen op 10 en 11 november in Abu Dhabi, met de Verenigde Staten als bemiddelaar (Reuters). Ook adviseurs uit Frankrijk, Duitsland, het Verenigd Koninkrijk, Italië, de EU-instellingen en NATO zijn naar Abu Dhabi gereisd (POLITICO). In zijgesprekken kunnen zij voor bepaalde voorwaarden pleiten. De inzet van Europese troepen en wijzigingen in de EU-sancties die voor een akkoord nodig zijn, kunnen ze niet toezeggen: daarover beslissen de regeringen thuis.

Twee sporen, maar Moskou zit maar aan één tafel

De geplande opzet is trilateraal: Oekraïne, Rusland en de VS onderhandelen samen. Rustem Umerov leidt het Oekraïense team; namens Washington sturen gezanten Steve Witkoff en Jared Kushner aan (Interfax-Ukraine). De Russische delegatie staat onder leiding van presidentieel adviseur Vladimir Medinsky (Reuters). Op de ochtend van 10 november was nog geen begintijd bekendgemaakt en was geen bijeenkomst bevestigd (AP).

De Europeanen volgen een apart spoor. Kushner zei dat hij en Witkoff vóór de trilaterale gesprekken partners uit Oekraïne, de EU, NATO, Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Italië zouden ontmoeten (Kushner). Ook Umerov heeft vergelijkbare afstemmingsoverleggen aan Oekraïense zijde beschreven. In de praktijk informeren en bewerken de Europeanen Oekraïne en de VS afzonderlijk; die twee nemen hun standpunten mee naar de gesprekken met Rusland.

Frankrijk beloofde afgelopen weekend dat de Europeanen zouden deelnemen (To Brief), en ze zijn er inderdaad bij. De nationale veiligheidsadviseurs van de vier hoofdsteden zijn naar Abu Dhabi gereisd. Ook de belangrijkste medewerkers van Commissievoorzitter Ursula von der Leyen en António Costa, voorzitter van de Europese Raad, de bijeenkomst van EU-regeringsleiders, zijn erheen gegaan (Euronews). Berlijn bevestigde de reis van zijn adviseur; over de meeste andere namen is alleen in de pers bericht (DW). Uit geen openbaar verslag blijkt dat een van hen de tekst voor Moskou te zien krijgt, kan aanpassen of goedkeurt.

Het Kremlin zegt deze werkwijze te verkiezen. Woordvoerder Dmitry Peskov stelt dat Europeanen al eigen kanalen met Kyiv en Washington hebben en later van belang kunnen zijn bij bredere gesprekken over de Europese veiligheid. Adviseur Yuri Ushakov was uitgesprokener over het buitensluiten van Europa, terwijl Kushner betoogde dat een duurzame regeling uiteindelijk ook directe gesprekken tussen Rusland en Europa vereist (France 24).

Niemand heeft een mandaat namens de Unie

De Europese onduidelijkheid gaat verder dan de bezwaren van Moskou. Op 5 november vroeg de Italiaanse premier Giorgia Meloni Costa om de EU-leiders een vraag voor te leggen: wie moet de Unie vertegenwoordigen, en met welk mandaat? Ze zei dat ze zelf geen Italiaanse zetel nastreefde (ANSA). Costa stemde ermee in de kwestie te bespreken tijdens de informele bijeenkomst van EU-leiders in Dublin op 13 november, maar benoemde geen gezant (Irish presidency).

Tot die tijd spreekt elke adviseur in Abu Dhabi namens één hoofdstad of één EU-instelling. Zelfs een benoemde EU-gezant zou maar een beperkt mandaat hebben. Een gezant kan voorwaarden namens de Unie met één stem bepleiten, maar kan niet zelfstandig nationale troepen toezeggen of sancties versoepelen waarvoor alle lidstaten akkoord moeten gaan.

De besluiten vallen thuis

Bij de inzet van troepen wordt die beperking het duidelijkst. De Multinational Force for Ukraine, onder leiding van Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk, bestaat vooralsnog alleen als intentieverklaring. De inzet hangt af van een staakt-het-vuren en een verzoek van Kyiv; aantallen militairen en een inzetdatum ontbreken (UK government).

Toch zijn de voorbereidingen begonnen. Enkele honderden Nederlandse militairen begonnen op 9 november in Polen te oefenen voor zo’n missie, al zegt de Nederlandse regering dat daadwerkelijke inzet een afzonderlijk kabinetsbesluit vereist (Dutch defence ministry). Oefenen voor een missie verplicht een regering niet om militairen te sturen.

Voor sancties geldt dezelfde logica. EU-sanctiebesluiten vereisen doorgaans unanimiteit; elke lidstaat kan ze dus blokkeren (Council of the EU). Wil Moskou als onderdeel van een akkoord sanctieverlichting, dan kan niemand in Abu Dhabi die toezeggen. De beslissing gaat terug naar alle lidstaten, en elk land kan weigeren.

Washington, Moskou en Kyiv bepalen in Abu Dhabi de voorwaarden. De Europese regeringen krijgen hun invloed later, wanneer hun wordt gevraagd militairen te sturen of over sancties te stemmen. Wie dan weigert, blokkeert een akkoord dat de drie partijen al hebben aanvaard. Dat kost politiek veel meer dan nu meepraten over de voorwaarden. Op 13 november komen de EU-leiders in Dublin bijeen (Irish presidency). Voordat die latere beslissing zich aandient, moeten zij antwoord geven op de vraag wie namens de Unie spreekt en met welk mandaat.