Vijf EU-landen mikken op terugkeerhubs

Denemarken, Duitsland, Nederland, Oostenrijk en Griekenland spraken op 4 september in Kopenhagen af hoe zij afgewezen asielzoekers willen overbrengen naar centra buiten de EU. De eerste overdrachten moeten eind 2027 beginnen. De vijf regeringen noemden dat een doorbraak. Alleen heeft de belangrijkste partij bij zo'n afspraak, het land dat deze mensen daadwerkelijk zou moeten opnemen, nog niets ondertekend, is het niet publiekelijk genoemd en heeft het geen voorwaarden bevestigd (Euractiv, WCAX/AP).

Zoals we donderdag berichtten, stemmen de vijf ministers hun aanpak al sinds augustus af. Kopenhagen leverde een stap op van politieke slogan naar gedeelde uitgangspunten. Van die uitgangspunten naar een werkend centrum is het nog een flinke afstand.

Drie principes, geen adressen

Het afgesproken raamwerk rust op drie beloften: de hubs moeten irreguliere migratie verminderen en mensensmokkel ondergraven; zij moeten voldoen aan EU-recht, internationale verplichtingen en mensenrechten; en ook het gastland moet er voordeel van hebben (Berlingske, Kleine Zeitung). De Nederlandse delegatie omschreef de geplande voorzieningen als open centra waar bewoners kunnen wonen en werken, niet als detentiecentra (NRC).

Elke minister zette er tempo achter. De Deense minister Morten Bødskov zei dat Denemarken eind 2027 klaar denkt te zijn voor de eerste overdrachten. De Duitse minister Alexander Dobrindt wil dit jaar nog een akkoord. De Oostenrijkse minister Gerhard Karner wil uiterlijk eind 2026 ten minste één gastland vastleggen (UIM Denmark, DW, Heute). Voor geen van die deadlines bestaat al een diplomatieke basis. Rwanda bevestigde dat een delegatie van de vijf landen is langsgekomen en dat de gesprekken doorgaan, maar gaf geen tijdpad (Euractiv). Uganda wordt genoemd als mogelijke kandidaat, maar is publiekelijk niet bevestigd. De Europese Commissie zat in Kopenhagen als waarnemer aan tafel, niet als onderhandelaar: Brussel kijkt mee, maar het onderhandelingsrisico ligt volledig bij de hoofdsteden (EC Audiovisual).

De wet laat overdracht toe, maar geen schone breuk

De hubs zouden gaan draaien onder de nieuwe EU-terugkeerverordening, die het Europees Parlement eerder dit jaar goedkeurde. Die verordening creëert een nieuwe bevoegdheid: iemand met een uitvoerbaar terugkeerbesluit kan naar een derde land worden gestuurd, ook als hij of zij geen band met dat land heeft. Voorwaarde is wel dat het ontvangende land formeel heeft ingestemd en aan mensenrechtennormen voldoet (European Parliament, SWP). De verordening moet nog formeel worden goedgekeurd door de nationale regeringen in de Raad, waar EU-ministers over wetgeving stemmen. Dat gebeurt waarschijnlijk dit najaar (Euronews).

Maar iemand fysiek buiten EU-grondgebied plaatsen, wist de verplichtingen van de zendstaat onder het EU-Handvest van de grondrechten en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens niet uit (SWP, EU Migration Law Blog). Nog geen enkel akkoord legt vast wie toezicht houdt, wie verantwoordelijk is voor verdere terugkeer als het land van herkomst blijft weigeren, of wat er gebeurt wanneer het gastland waarborgen schendt. Bødskov zei dat IOM en UNHCR de centra zouden monitoren. AP stelde vast dat UNHCR nog niet met details was benaderd, terwijl IOM aangaf dat de gesprekken nog verkennend zijn (WCAX/AP).

Voor Denemarken komt daar een eigen complicatie bij. Door de langdurige Deense opt-out op justitiegebied steunt Kopenhagen het model politiek, maar moet het nog een aparte juridische stap zetten voordat het de terugkeerverordening kan gebruiken. Dat is een extra horde die de andere vier landen niet hebben (European Parliament Denmark).

Elk precedent wijst op de kloof

Het beleid reageert op een reëel probleem. Uit Eurostat-cijfers blijkt dat EU-landen in 2024 453.000 vertrekbevelen uitvaardigden, maar slechts 110.000 terugkeerprocedures naar landen buiten de EU uitvoerden. Volgens de eigen beoordeling van de Commissie lag het terugkeerpercentage in 2025 op 28%. Dat is het hoogste niveau in tien jaar, maar betekent nog steeds dat bijna drie op de vier mensen met een vertrekbevel bleven (EPRS).

Juist de vergelijkbare precedenten laten zien hoe groot de afstand is tussen ambitie en uitvoering. De Italiaanse regeling met Albanië heeft sinds de omzetting tot terugkeerfaciliteit in maart 2025 ongeveer 500 mensen overgebracht, tegenover een oorspronkelijke doelstelling van 3.000 per maand (Euronews, Pagella Politica). Het Britse Rwanda-plan leidde tot vier vrijwillige overdrachten voordat het werd opgegeven, nadat het Supreme Court een reëel risico op refoulement had vastgesteld: terugsturen naar gevaar. Amnesty International waarschuwde dat hubs in Rwanda of Uganda kunnen veranderen in "cruel black holes", gezien de gedocumenteerde mensenrechtensituatie in beide landen (Amnesty).

Frankrijk en Spanje laten zien waar de grenzen van de coalitie onder grote EU-landen liggen. Emmanuel Macron noemde de wetgeving ineffectief en strijdig met Europese waarden. De Spaanse premier Pedro Sánchez zette externe terugkeercentra weg als een "trampantojo", een trompe-l'oeil: veel schijn, weinig inhoud (Le Monde, Euronews Spain).

De vijf regeringen hebben nu een model, een tijdpad en een reeks principes. Wat zij nog niet hebben, is een bereid gastland, een financieringsplan, een toezichtregime of door rechters getoetste regels. Zonder die onderdelen blijft het Kopenhagen-model voorlopig een onderhandelingsscript.