Vijf landen mikken op terugkeerhubs

Denemarken, Duitsland, Oostenrijk, Nederland en Griekenland spraken op 4 september in Kopenhagen af onder welke voorwaarden afgewezen asielzoekers naar opvanglocaties buiten Europa kunnen worden gestuurd. Het doel ligt nu op tafel: rond de jaarwisseling een akkoord met een partnerland, en de eerste overplaatsingen uiterlijk eind 2027. Maar na maanden van overleg, delegatiebezoeken en ministeriële rondreizen heeft nog geen enkel gastland iets ondertekend. Kopenhagen bracht de ministers dichter bij onderhandelingen over een concrete deal. Een deal leverde het niet op.

Drie principes, nul contracten

De vijf ministers schaarden zich achter drie uitgangspunten: de hubs moeten irreguliere migratie en gevaarlijke overtochten verminderen, voldoen aan Europees en internationaal recht, inclusief mensenrechten, en worden opgezet via wederzijds voordelige partnerschappen met landen buiten de EU (SN, Kleine Zeitung). De Nederlandse minister Bart van den Brink sprak over open locaties waar mensen kunnen werken, niet over detentiecentra. De Oostenrijkse minister van Binnenlandse Zaken Gerhard Karner noemde de groep "die Umsetzer", de uitvoerders, en drong aan op ten minste één partnerland voor het einde van het jaar (Heute). Dat etiket doet voorlopig meer werk dan de afspraak zelf.

Tijdens de persconferentie werd geen gastland genoemd. Publiekelijk bestaat de zoektocht vooral uit geruchten en ontkenningen. De Rwandese minister van Buitenlandse Zaken bevestigde tegenover AFP dat Europese vertegenwoordigers eind augustus op bezoek waren geweest en dat de gesprekken doorgingen, maar gaf geen details en geen tijdpad (Euractiv). Uganda, eerder genoemd als kansrijke kandidaat, lijkt mogelijk van tafel: het Nederlandse ministerie van Buitenlandse Zaken zei dat de samenwerking met Kampala is bevroren na repressie rond de verkiezingen (n-tv). Geen van beide landen heeft zich publiekelijk ergens aan verbonden.

De wet laat kernvragen open

De lastigste vraag is doorgeschoven naar het minst transparante deel van het proces: toekomstige bilaterale akkoorden die nog niemand heeft gezien. Wie is verantwoordelijk voor iemand nadat hij of zij is overgebracht?

De vijf regeringen proberen vaart te maken met een juridische route die nog nauwelijks bestaat. Het Europees Parlement keurde op 17 juni met 418 stemmen tegen 218 de nieuwe EU-terugkeerverordening goed. Die vervangt oudere regels door bepalingen die overplaatsing van afgewezen migranten naar hubs in derde landen expliciet mogelijk maken (European Parliament). Alleenstaande minderjarigen zijn uitgezonderd. Gezinnen met kinderen niet. Die leemte kreeg kritiek van de European Council on Refugees and Exiles, die erop wees dat ook zij in het oorspronkelijke voorstel van de Commissie nog waren uitgesloten (ECRE).

De verordening moet nog formeel worden aangenomen door de Raad, waar de regeringen van de lidstaten hun goedkeuring moeten geven, en daarna worden gepubliceerd. Zelfs wanneer de wet van kracht is, verplicht zij gastlanden tot naleving van mensenrechten en non-refoulement: het beginsel dat niemand mag worden teruggestuurd naar een plek waar vervolging of marteling dreigt. Maar de tekst zegt niet wie toetst of daaraan wordt voldaan, en volgens welke criteria (EU Law Analysis). De mensenrechtencommissaris van de Raad van Europa waarschuwde dat overplaatsingen verplichte risicoanalyses, bindende juridische grondslagen, effectieve beroepsmogelijkheden, detentiegrenzen en onafhankelijke monitoring in elke fase nodig hebben (Council of Europe).

Het Duitse instituut SWP stelt dat de zendende staat juridisch verantwoordelijk moet blijven totdat voor iedere persoon afzonderlijk een duurzame uitkomst is vastgesteld, en dus niet alleen voor de locatie als geheel (SWP). Over die vraag zeggen de Kopenhagense principes niets. De bilaterale akkoorden moeten dat kennelijk oplossen.

Een coalitie met tegenstanders en schaduwtoezicht

Het idee heeft politieke rugdekking: 19 EU-staatshoofden en regeringsleiders ondertekenden in juni een verklaring waarin zij opriepen tot oplossingen met derde landen (Euronews). Frankrijk en Spanje verzetten zich er openlijk tegen. Emmanuel Macron zei dat hij nog nooit zo'n hub heeft zien werken en dat hij EU-begrotingsgeld voor centra in Afrika zal bestrijden. De Spaanse premier Pedro Sánchez noemde het concept een "trampantojo", een misleidende illusie (Le Monde). De Europese Commissie zei op 13 augustus tegen journalisten dat zij niet bij de onderhandelingen betrokken was en geen concreet voorstel kende voor een hub in een specifiek land (European Commission).

De bevoegdheidsketen ziet er voorlopig zo uit: de vijf regeringen kunnen zelf bilaterale akkoorden sluiten, de Raad moet de EU-verordening nog afronden, rechters kunnen individuele uitzettingen toetsen, en toezichthouders kunnen pas als toezichthouder worden opgevoerd als zij daar zelf mee instemmen. Juist daar wringt het. De Deense minister Morten Bodskov zei dat IOM en UNHCR toezicht zouden houden op de centra. UNHCR liet aan AP weten niet met details te zijn benaderd. IOM zei dat er geen besluit is genomen en dat de gesprekken nog verkennend zijn (WCAX/AP). Ministers claimen dus toezicht dat de beoogde toezichthouders zelf nog niet hebben toegezegd.

Kopenhagen leverde een tijdpad op en principes waar in abstracte zin weinig op af te dingen valt. Wat ontbreekt, is het deel waar het op aankomt: een gastland dat wil tekenen, een verantwoordingsstructuur die standhoudt bij de rechter, en bewijs dat overplaatsing naar een derde land tot meer terugkeer leidt in plaats van tot minder zichtbare stilstand. Zolang de "uitvoerders" geen land noemen en geen voorwaarden publiceren, voeren zij vooral een idee uit.