Duitsland houdt grenscontroles overeind

De Europese Commissie heeft negen landen gevraagd hun binnengrenscontroles af te bouwen. De Duitse minister van Binnenlandse Zaken wees dat verzoek dezelfde week van de hand. De adviezen die de Commissie op 2 juni uitbracht, zijn juridisch verplicht na twaalf maanden onafgebroken controles, maar ze zijn niet bindend (EU Law Live, Brussels Signal). De Schengenzone, ooit het uithangbord van vrij verkeer in Europa, draait inmiddels op vrijwillige naleving. Die vrijwilligheid blijkt beperkt.

De permanente uitzondering

De negen landen, Oostenrijk, Denemarken, Frankrijk, Duitsland, Italië, Nederland, Noorwegen, Slovenië en Zweden, houden allemaal al langer grenscontroles in stand dan Schengen als noodmechanisme beoogde. Duitsland, Frankrijk en Oostenrijk doen dat in een of andere vorm sinds 2015. Telkens wanneer een melding afloopt, volgt een nieuwe rechtvaardiging: migratie, terrorisme, grensoverschrijdende criminaliteit. De hervorming van de Schengengrenscode in 2024, het regelboek voor binnengrenscontroles, moest juist een harde bovengrens opleggen. In de praktijk verlengde zij de wettelijke maximumduur van zes maanden naar drie jaar, waarmee een arrest van het EU-Hof uit 2022 over langdurige controles terzijde werd geschoven (European Sting).

De Commissie heeft nog nooit een inbreukprocedure begonnen tegen een lidstaat die zijn grenscontroles te lang aanhield. Dat is het formele instrument waarmee Brussel naleving van EU-recht kan afdwingen. Rechtswetenschappers van Cambridge noemen dit systematische "underenforcement", ingegeven door politieke angst. Duitsland of Frankrijk aanpakken wegens grenscontroles voedt immers meteen het verhaal dat Brussel landen verhindert zichzelf te beschermen (Euronews).

Drie vormen van verzet

De Duitse minister van Binnenlandse Zaken Alexander Dobrindt zette op 4 juni de toon tijdens de vergadering van EU-ministers in Luxemburg. De controles zouden "flexibel worden doorontwikkeld", zei hij, niet afgeschaft. Zijn twee voorwaarden voor heroverweging, een "aanzienlijk verbeterde" Europese buitengrens en bewijs dat de nieuwe asielregels daadwerkelijk werken, zijn bewust moeilijk meetbaar (Tagesschau, Spiegel). De Oostenrijkse minister Gerhard Karner koos een stillere route: controles verschuiven van de grens zelf naar het achterland, met mobiele patrouilles die minder zichtbaar zijn maar de handhaving niet beëindigen. Frankrijk gaf helemaal geen publieke reactie.

Alleen Nederland liet een echte koerswijziging zien. Asielminister Bart van den Brink kondigde in mei aan dat vaste grensposten na september plaatsmaken voor mobiel toezicht door de Koninklijke Marechaussee, op basis van informatieprofielen in plaats van algemene controles (Rijksoverheid). Van alle landen komt de Nederlandse aanpak het dichtst bij wat de Commissie eigenlijk aanbeveelt.

De rekening ligt bij de grensregio's. Een Duitse rechtbank in Koblenz oordeelde in april dat de controles aan de Luxemburgse grens in strijd waren met de Schengencode, omdat Duitsland geen geloofwaardige dreiging had aangetoond (Ground News). Volgens JEF Luxembourg, de Jonge Europese Federalisten, steken dagelijks ongeveer 223.000 grensarbeiders die grens over. In de spits lopen wachttijden op tot 45 minuten (Chronicle.lu). Duitsland ging in beroep en liet de controles staan.

Het pact dat nog niet klaar is

De Commissie timede haar adviezen rond de inwerkingtreding op 12 juni van het EU-migratie- en asielpact, een brede herziening van asielprocedures, grensscreening en lastenverdeling. Politiek is de redenering helder: de nieuwe infrastructuur van het pact maakt binnengrenscontroles overbodig. Alleen bestaat die infrastructuur nauwelijks. Begin mei hadden slechts 11 van de 27 lidstaten werkende aansluitingen op de hervormde biometrische Eurodac-database (EUObserver). Elf landen hadden nog steeds onvoldoende voorzieningen voor grensscreening. Hongarije heeft zijn toegewezen implementatiegeld zelfs nog niet aangevraagd (ETIAS).

Zo ontstaat een patstelling waarin geen van beide kanten kan winnen. Dobrindt zegt dat binnengrenscontroles nodig blijven omdat de buitengrenzen onvoldoende beveiligd zijn. De Commissie zegt dat het pact dat probleem oplost. Maar juist de uitvoeringsgaten in dat pact houden de secundaire migratiestromen in stand waarop Duitsland zich beroept. Beide redeneringen kloppen technisch, en geen van beide partijen kan het tegendeel bewijzen. Dus blijven de controles bestaan.

De Poolse positie laat zien hoe krom de situatie is. Warschau eiste tijdens dezelfde ministersvergadering dat de Commissie harder zou optreden tegen Berlijn, terwijl Dobrindt het verzoek afwees. Polen zelf handhaaft Schengencontroles aan de Duitse en Litouwse grenzen en heeft het recht om asiel aan te vragen aan de grens met Belarus zeven keer opgeschort. Zonder publieke uitleg liet de Commissie Polen buiten de negen adviezen.

Nu de Commissie niet ingrijpt, vullen nationale rechters in Koblenz en München het gat. Zij verklaren controles onrechtmatig en doen daarmee het werk dat Brussel laat liggen. Of die versnipperde rechterlijke druk uiteindelijk een politieke afrekening afdwingt, of dat de "tijdelijke" uitzonderingen van Schengen simpelweg de vaste architectuur worden, hangt af van een stap die de Commissie al elf jaar ontwijkt: haar eigen regels daadwerkelijk handhaven.