Guterres peilt Cypriotische tweestatenkloof

António Guterres arriveerde zondag op Cyprus voor drie dagen overleg met de leiders van het verdeelde eiland. Er lag geen conceptakkoord klaar. Ook was er vooraf geen afspraak om de formele onderhandelingen te hervatten. Het is de zwaarste VN-bemoeienis met de Cypruskwestie sinds de gesprekken in het Zwitserse Crans-Montana in 2017 vastliepen. De inzet is bewust beperkt: vaststellen of gestructureerde gesprekken nog mogelijk zijn wanneer de twee partijen het al oneens zijn over de vraag waarover zij eigenlijk zouden onderhandelen.

Het verschil in uitgangspunt

Het raamwerk van de VN-Veiligheidsraad gaat uit van een bizonale, bicommunale federatie: één staat, twee politiek gelijkwaardige gemeenschappen, één soevereiniteit en één burgerschap (S/RES/1251, UN Press). Enkele dagen voor Guterres' aankomst herhaalde de Turkse minister van Buitenlandse Zaken Hakan Fidan Ankara's eis van "soevereine gelijkheid", in de praktijk een tweestatenuitkomst die buiten dat VN-model valt (Hürriyet Daily News, TRT World). Daar zit de kern van het probleem: de VN moet bemiddelen richting een federatie, terwijl Turkije die federatie publiekelijk afwijst.

Guterres spreekt afzonderlijk met de Grieks-Cypriotische president Nikos Christodoulides en de Turks-Cypriotische leider Tufan Erhürman, dineert besloten met beiden en belegt daarna een gezamenlijke leidersbijeenkomst in de door de VN gecontroleerde bufferzone (Politis, UN Web TV). De agenda is ingericht om de politieke temperatuur op te nemen, niet om een akkoord te produceren. Jean-Pierre Lacroix, hoofd van de VN-vredesoperaties, noemde de reis onderdeel van "zeer aanhoudende politieke inspanningen" (CNA). Dat is zorgvuldig gekozen taal: er wordt wel degelijk diplomatiek werk verricht, maar niemand claimt alvast een doorbraak (DW).

Volgens Christodoulides is er vooraf geen conceptregeling rondgestuurd (Stockwatch). Een tastbaar resultaat zou dus bescheiden zijn: een format voor een volgende stap, een tijdpad, of een reden om Griekenland, Turkije en het Verenigd Koninkrijk erbij te halen. Die drie garantiemachten hebben sinds de onafhankelijkheidsregeling van Cyprus in 1960 nog altijd formele rollen, en zonder hun instemming zijn de lastigste veiligheidskwesties niet op te lossen (CNA).

Brussel kan druk toevoegen, maar de VN niet vervangen

De Europese Commissie is zichtbaarder betrokken dan in eerdere rondes. Op 13 juli wees zij Raffaele Fitto, de Italiaanse vicevoorzitter van de Commissie, aan als speciaal vertegenwoordiger voor Cyprus (Open, Cyprus Mail). VN-gezant Maria Angela Holguin sprak op 22 juli in Brussel met zowel Fitto als Commissievoorzitter Ursula von der Leyen, en reisde daarna door naar Ankara om de Turkse positie te toetsen (Politis).

Brussel heeft een concrete reden om zich ermee te bemoeien. Cyprus trad in 2004 toe tot de EU, maar het EU-recht is nog altijd opgeschort in het noorden van het eiland, waar de Republiek Cyprus geen feitelijke controle uitoefent. Die anomalie staat gewoon in het toetredingsverdrag (EUR-Lex). Een opening op Cyprus kan bovendien delen van de bevroren EU-relatie met Turkije losmaken, van handel en energie tot transport en migratie (European Commission). De Europese Raad, waar de regeringsleiders de EU-lijn bepalen, heeft elke hernieuwde toenadering tot Ankara omschreven als geleidelijk, omkeerbaar en afhankelijk van Turks gedrag (European Council).

Fitto kan Europese prikkels koppelen aan het VN-proces. Hij kan dat proces niet vervangen. De garantiemachten hebben immers de sleutel tot troepenterugtrekking en interventierechten, kwesties waarover Brussel geen mandaat heeft. Guterres schreef zelf in zijn rapport uit 2017 aan de Veiligheidsraad dat Crans-Montana mislukte omdat de partijen niet de noodzakelijke "kritische massa" bereikten over de hoofdonderwerpen, vooral veiligheid en bestuur (S/2017/814). Die onderwerpen zijn sindsdien niet eenvoudiger geworden.

Guterres kan het verschil in kaart brengen en de partijen aan tafel zetten. Hij kan Turkije niet dwingen te onderhandelen binnen een federaal raamwerk dat Ankara inmiddels verwerpt.