Hongaarse instemming opent twee EU-onderhandelingsclusters

Alle 27 EU-regeringen stemden op 12 oktober in met de opening van twee nieuwe onderhandelingsclusters met Oekraïne en Moldavië, over de interne markt en het concurrentievermogen van de economie (aankondiging van Byrne, DPA). Hongarije had zijn instemming afhankelijk gemaakt van een wet over onderwijs in minderheidstalen, die het Oekraïense parlement diezelfde dag aannam. De onderhandelingen gaan vandaag formeel van start in Luxemburg.

De Ierse minister voor Europese Zaken, Thomas Byrne, maakte de afspraak bekend. Ierland bekleedt momenteel het roulerende voorzitterschap van de Raad en leidt daarmee de vergaderingen van de nationale regeringen.

Hoe een schoolwet Hongaarse instemming opleverde

Voor elke stap in de onderhandelingen met Oekraïne is unanimiteit vereist. Voordat een onderhandelingscluster — een bundel hoofdstukken over een bepaald thema — kan worden geopend, moeten alle EU-regeringen instemmen (onderhandelingskader). Daardoor heeft elke hoofdstad een veto. Hongarije gebruikte dat in september opnieuw om de voortgang van Oekraïne te vertragen (Euronews).

De klacht van Boedapest heeft een voorgeschiedenis. In 2017 bekritiseerde de Commissie van Venetië, het juridisch expertpanel van de Raad van Europa, Oekraïense onderwijshervormingen die het voortgezet onderwijs in minderheidstalen terugdrongen (Commissie van Venetië).

Hongarije verwelkomde eerder deze maand een wetsvoorstel uit Kyiv, maar zei pas na een stemming in het parlement in te stemmen (Reuters). Die week meldden we dat Hongarije zijn veto had opgeheven (To Brief); in werkelijkheid hadden EU-ambassadeurs op 7 oktober alleen beide kandidaat-lidstaten uitgenodigd hun onderhandelingsposities in te dienen (Kyiv Independent).

Op 12 oktober nam de Verkhovna Rada, het Oekraïense parlement, de wet aan met 266 stemmen (plenaire verslag van de Rada). De wet geeft scholen een bijzondere status als meer dan de helft van hun leerlingen les krijgt in een minderheidstaal uit een EU-land, zoals het Hongaars of Roemeens. Ook beschermt de wet dat onderwijs wanneer scholen worden gereorganiseerd (Interfax-Ukraine).

De Hongaarse minister van Buitenlandse Zaken Anita Orbán zei dat de stemming Boedapest in staat stelde in te stemmen. De uitvoering van de wet is volgens haar eveneens van belang. Hongarije zal die samen met minderheidsorganisaties in Transkarpatië volgen, de westelijke Oekraïense regio waar de Hongaarse gemeenschap woont (Telex).

Moldavië wachtte door een conflict waar het buiten stond

Moldavië speelde geen rol in het onderwijsconflict. Het onderhandelt op een eigen spoor en met eigen standpunten. Cristina Gherasimov, de vicepremier voor Europese integratie, bevestigde op 7 oktober dat haar regering was uitgenodigd die standpunten in te dienen (MOLDPRES).

Vooral de timing valt op. Moldavië werd op dezelfde dag als Oekraïne uitgenodigd, kreeg op dezelfde dag groen licht en begint vandaag eveneens. De eenvoudigste verklaring is dat EU-regeringen Moldavië niet vooruit wilden laten gaan zolang Oekraïne geblokkeerd was. Dan bepaalde een conflict tussen Boedapest en Kyiv dus ook de planning van een derde land. Dat blijft een gevolgtrekking: Chișinău noch Boekarest heeft uitgelegd waarom de twee tijdschema’s aan elkaar zijn gekoppeld.

Wat vandaag opengaat en wat dicht blijft

De bijeenkomsten van vandaag zijn toetredingsconferenties: formele sessies waarin EU-regeringen hun overeengekomen standpunt voorleggen. Voor elke kandidaat is er een aparte conferentie (Raad: Oekraïne, Raad: Moldavië). Voor Oekraïne volgen ze op de cluster over de rechtsstaat, die in juni openging, en die over buitenlandse betrekkingen, die in juli werd geopend (Raad).

Daarna wachten nog twee clusters op opening: de groene agenda en de cluster over landbouw, regionale fondsen en de begroting. In die tweede cluster komt aan bod hoe EU-lidmaatschap geld naar boeren en armere regio’s laat stromen. Over gemeenschappelijke afspraken voor landbouwmaatregelen hebben de EU-regeringen nog niet onderhandeld (Agra).

Op 6 oktober stelde de Commissie voor om over zulke tussenstappen met gekwalificeerde meerderheid te besluiten, terwijl voor de uiteindelijke toetreding unanimiteit nodig blijft (vragen en antwoorden van de Commissie). Zo’n meerderheid vereist steun van minstens 15 van de 27 lidstaten, die samen 65% van de EU-bevolking vertegenwoordigen (EU-verdrag). De regeringen die nu een veto kunnen uitspreken, zouden zelf met die wijziging moeten instemmen. Tijdens het debat over Europese zaken in de Nederlandse Eerste Kamer op 29 september pleitten sprekers ervoor unanimiteit te behouden bij belangrijke besluiten over toetreding (verslag Eerste Kamer).

De gang van zaken laat een duidelijke conclusie toe. Hongarije stelde een voorwaarde: een stemming in het parlement van een buurland. Zodra daaraan was voldaan, stemde het diezelfde dag in, terwijl het ook een rol houdt bij het toezicht op de uitvoering van de wet. Volgens de huidige regels hebben de twee clusters die nog dicht zijn de instemming van alle regeringen nodig (onderhandelingskader). Ook in het plan van de Commissie blijft voor de uiteindelijke toetreding een veto gelden. Uit de beschikbare informatie blijkt niet wie besloot Moldavië samen met Oekraïne te laten wachten. Chișinău en de EU-regeringen met vetorecht moeten dat uitleggen.