Lets veto brengt 2,600 sancties in gevaar

De noodverlenging die ongeveer 2.600 sanctievermeldingen tegen personen en bedrijven met banden met Rusland in stand houdt, loopt in de nacht van 22 september om middernacht af. Een voorgesteld akkoord om de sancties te behouden viel op de avond van 21 september uiteen, toen Letland weigerde ermee in te stemmen. EU-ambassadeurs proberen nu enkele uren voor de deadline opnieuw bijeen te komen (Kyiv Independent, BB.lv).

Zoals we vorige week meldden, blokkeerden Frankrijk en Slowakije begin september de gebruikelijke verlenging met zes maanden. Daardoor kwam er een tijdelijke verlenging van zeven dagen, tot en met 22 september (Euronews, The Straits Times). Die periode moest tijd kopen voor een compromis. Dat compromis kwam er. Vervolgens sprak Letland zijn veto uit.

De voorgestelde ruil

Het akkoord zou miljardairs Mikhail Fridman en Alisher Usmanov van de sanctielijst hebben gehaald. In ruil daarvoor zouden de overige sanctievermeldingen niet voor de gebruikelijke zes maanden, maar voor 36 maanden zijn verlengd (Kyiv Independent, Euronews). De meeste ambassadeurs in Coreper, het comité waarin de lidstaten besluiten van de Raad voorbereiden, steunden de tekst. Het Ierse voorzitterschap, dat de onderhandelingen tussen de lidstaten leidt, legde het voorstel vervolgens via een schriftelijke procedure ter goedkeuring voor (BB.lv).

Het kantoor van de Letse premier maakte bezwaar (BB.lv). Eén bezwaar volstond. Sancties vallen onder het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU. Daarvoor is op grond van artikel 31 VEU de instemming van alle regeringen nodig. Dezelfde unanimiteitsregel waarmee Frankrijk en Slowakije het schrappen van de twee namen hadden afgedwongen, gaf Letland de mogelijkheid om dat akkoord tegen te houden.

Hoe het veto als onderhandelingstactiek escaleerde

De impasse begon op 4 september, toen Slowakije niet instemde met een langere verlengingsperiode (TA3). Bratislava zei publiekelijk dat het de evaluatie om de zes maanden wilde behouden. Slowaakse media meldden dat de onderliggende eis het schrappen van zowel Fridman als Usmanov was (Pravda). Op 11 september sloot Frankrijk zich daarbij aan, met een beroep op niet-openbare redenen van nationale veiligheid (Euronews).

De tactiek blijkt nu overdraagbaar. Een regering kan haar instemming met een lijst waarop duizenden mensen staan afhankelijk maken van de behandeling van één of twee namen. Wie op het juiste moment blijft dwarsliggen, kan zo de uitkomst naar zijn hand zetten.

De rechter maakte wel onderscheid tussen de twee mannen

Door beide schrappingen als één concessie te behandelen, verdwijnt een juridisch onderscheid dat de eigen rechter van de EU heeft gemaakt. In februari 2024 handhaafde het Gerecht van de EU, de lagere rechter voor bestuursrechtelijke geschillen, de sanctie tegen Usmanov. Volgens het Gerecht was aannemelijk dat hij actief was in sectoren die de Russische staat aanzienlijke inkomsten opleveren (CURIA, T-237/22).

Bij Fridman liep de zaak anders af. Hetzelfde Gerecht vernietigde zijn sanctievermelding in april 2024. Vermogen en zakelijke banden waren volgens de rechters op zichzelf onvoldoende bewijs dat hij de Russische besluitvormers steunde, zoals voor een sanctie vereist is (CURIA, T-301/22). De Raad plaatste hem bij latere verlengingen opnieuw op de lijst. Uit de openbaar beschikbare verlengingsbesluiten blijkt niet dat er nieuw bewijs is aangevoerd dat ingaat op de bezwaren van het Gerecht (EEAS). Het volledige dossier van de Raad kan overigens informatie bevatten die nog niet openbaar is.

Voor het handhaven van de sanctie tegen Usmanov bestaat dus rechterlijke steun. Fridman op de lijst houden zonder nieuw openbaar bewijs brengt daarentegen een procesrisico met zich mee. Door beide zaken als uitwisselbaar te behandelen, verzwakt de EU de juridische onderbouwing van beide opties.

Wat de deadline betekent

Als de tijdelijke verlenging zonder opvolger afloopt, verliezen de reisbeperkingen die aan het onderliggende besluit over het buitenlands beleid zijn gekoppeld hun juridische basis in de EU. De bevriezing van tegoeden berust op een afzonderlijk instrument, Verordening 269/2014, dat niet op hetzelfde moment vervalt. Die verordening voert het besluit dat afloopt wel uit. Daardoor komt ook de tegoedenbevriezing bloot te staan aan juridische aanvechting.

De voorgestelde termijn van drie jaar zou het volgende moment waarop één regering de hele lijst kan blokkeren, hebben uitgesteld. Aan die ruil kleeft wel een eigen risico. Zonder bindende tussentijdse evaluatie kunnen zwakke sanctievermeldingen jarenlang ongetoetst blijven. Geen openbaar gemaakte versie van het diplomatieke pakket bevestigde dat zo'n waarborg was opgenomen (Decision 2014/145/CFSP).

Frankrijk en Slowakije gebruikten unanimiteit om de ruil af te dwingen. Letland gebruikte dezelfde regel om haar tegen te houden. Een verlenging op het laatste moment kan de lijst alsnog overeind houden, maar iedere regering kan bij de volgende vervaldatum hetzelfde conflict opnieuw openen.