NAVO-belofte voor Oekraïne verhult begrotingsstrijd

Ambassadeurs van alle 32 NAVO-landen hebben deze week ingestemd met een ontwerptekst voor de top waarin Oekraïne in 2026 € 70 miljard aan militaire steun krijgt toegezegd, met in 2027 "ten minste gelijkwaardige" steun (DW, European Pravda). Dat bedrag klinkt beslist. De werkelijkheid erachter is minder strak: een groot deel van het totaal bestaat uit bestaande EU-leningen, bilaterale nationale steun en eerdere toezeggingen die nu in één cijfer worden samengebracht. In de dagen voor de top in Ankara vochten meerdere regeringen vooral over de vraag hoe hard de formulering voor 2027 moest worden (RBC Ukraine).

Daarmee is het Europese debat over steun aan Oekraïne verschoven van symbolische eensgezindheid naar een taai begrotingsvraagstuk: wat telt als steun, wie heeft al betaald, en kan een topverklaring ooit de plaats innemen van begrotingsstemmen, aanbestedingen en leveringsschema's?

Een politieke belofte, geen oorlogskas

Het totaal van € 140 miljard over twee jaar is geen NAVO-fonds en ook geen gezamenlijke obligatie. De NAVO besluit bij consensus, dus elk lid moet instemmen of ten minste geen bezwaar maken, maar de alliantie leent of besteedt normaal gesproken niet op deze schaal. Het pakket is daarom beter te zien als een politieke belofte die via de NAVO wordt gecoördineerd. Daarin worden verschillende geldstromen gebundeld: nationale militaire steun, bilaterale toezeggingen en een groot deel via EU-financiering (DW).

Een forse hap komt uit de eigen € 90 miljard Ukraine Support Loan van de EU, gefinancierd met gemeenschappelijke Europese leningen die deels worden gedekt door opbrengsten uit bevroren Russische tegoeden. Alleen al in 2026 wordt ongeveer € 28,3 miljard verwacht voor wapenproductie (EU Reporter, ua.news). Kyiv is inmiddels begonnen met procedures om dat geld naar de eigen defensie-industrie te leiden (Komersant).

Juist die constructie bepaalt wie waar kan blokkeren. Een eerder voorstel van Mark Rutte voor een verplichte ondergrens van 0,25% van het bbp aan Oekraïnesteun haalde geen unanieme steun (Ground News). De vrijblijvende politieke verklaring overleefde wel, waar de bindende formule strandde.

De boekhoudkundige breuklijn

De scherpste tegenstelling tussen bondgenoten loopt niet tussen pro-Oekraïne en anti-Oekraïne. Zij loopt door de boekhouding. Polen steunt het pakket als verzekering voor de eigen grensveiligheid, maar wil bestaande kosten meetellen: jaren van hoge defensie-uitgaven, miljarden voor de opvang van Oekraïense burgers en de logistieke corridor waardoor westerse steun fysiek Oekraïne binnenkomt (Business Insider Polska). Donald Tusk droeg de Poolse delegatie op voorzichtig te zijn met nieuwe financiële toezeggingen zolang die lasten niet worden erkend (European Pravda).

Italië voerde een ander gevecht. Rome verzette zich tegen tekst die gelijkwaardige steun in 2027 zou vastleggen, omdat elke toezegging nog door een begrotingsproces moet in een land met een hoge staatsschuld. Italiaanse berichtgeving maakte bovendien niet scherper of het om € 70 miljard per jaar ging, of om een lager bedrag zodra bestaande verplichtingen eruit worden gefilterd (Corriere della Sera, Open).

Tsjechië levert de nuchterste realitycheck. Praag coördineert een munitie-initiatief dat volgens Tsjechische functionarissen vorig jaar goed was voor ongeveer de helft van de aan Oekraïne geleverde munitie (Novinky). Tsjechische media beschreven het NAVO-pakket dan ook vooral als coördinatie van geld dat elders is opgehaald, niet als nieuwe gezamenlijke kas (Aktuality.sk).

Waar de veto's zitten

Slowakije en Hongarije nemen aan de randen van het debat verschillende posities in. Robert Fico zei dat Slowakije geen geld uit de staatsbegroting zal uittrekken voor wapens aan Oekraïne, maar erkende ook dat hij anderen waarschijnlijk niet kan tegenhouden (NV). Dat schaadt de eenheid binnen het bondgenootschap, maar blokkeert het geld niet.

De Hongaarse hefboom is concreter. Zodra militaire financiering voor Oekraïne via het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU loopt, waar unanimiteit nodig is en één land dus kan vetoën, heeft Boedapest echte blokkademacht. De Europese Vredesfaciliteit, het buiten de EU-begroting geplaatste instrument waarmee landen worden vergoed voor wapens die zij aan Oekraïne leveren, is zo'n knelpunt: Hongarije kan zijn toestemming onthouden bij afzonderlijke uitkeringsbesluiten (Artikel 31 VEU, EPF-besluit). Boedapest koppelt voortgang bij Oekraïne-besluiten bovendien aan garanties voor de rechten van de Hongaarse minderheid in West-Oekraïne, een voorwaarde die ook bij een regeringswissel overeind zou blijven (Telex).

Wat we nog niet weten

De tekst voor de top in Ankara wacht nog op goedkeuring door de regeringsleiders, maar de lastigste vragen komen pas daarna. Er is geen verdelingssleutel per land gepubliceerd. De grens tussen nieuw geld en opnieuw gelabelde bestaande steun blijft vaag. Ook ontbreekt een openbaar leveringsschema waarmee kan worden gevolgd of toezeggingen daadwerkelijk wapens worden. De bevoegdheidsketen loopt door vier poorten: de NAVO kan coördineren en druk zetten, maar nationale parlementen stemmen over begrotingen; unanimiteitsregels in de EU kunnen sommige militaire instrumenten blokkeren; en uiteindelijk bepalen inkoopdiensten en fabrieken of geld munitie wordt. De € 140 miljard koopt politieke geloofwaardigheid. Of het ook granaten koopt, is een andere vraag.